黄日涵:澳大利亚为何三番五次拒绝中企


来源:法治周末

作者:黄日涵

本文来源:法治周末

原标题:【海外利益】黄日涵:澳大利亚为何三番五次拒绝中企

黄日涵,任职于华侨大学国际关系学院,中国与全球化智库一带一路研究所所长、万里常安海外风险研究院院长,长期从事海外利益保护、东南亚问题研究

8月19日,澳大利亚国库部以涉及国家安全为理由最终决定,拒绝中国国家电网和长江基建投资新南威尔士州电网公司99年租赁权的投资申请,该投资计划占新南威尔士州电网公司50.4%的权益。

这已经是澳大利亚政府今年第二次作出不支持中国企业赴澳从事商业性投资申请的决定。一石激起千层浪,各界纷纷揣测这个决定到底是出于什么样的考量而作出的,是否会影响中澳关系的走向。

澳贸易保护主义抬头

中国企业赴澳大利亚投资已经有很长时间的历史,虽然中澳两国的关系总体比较稳定,但澳大利亚拒绝中国企业并购的案例屡见不鲜。

2009年,中国五矿拟收购澳大利亚澳兹矿产公司旗下的所有矿山资产,最后澳大利亚以国家安全为理由拒绝了这一请求;同年,力拓集团以同样的理由拒绝了中国铝业的注资。

2016年,中国湖南大康牧业股份有限公司联合中房置业股份有限公司签署购买协议,将以3.7亿澳元的价格收购澳大利亚肉牛养殖牧场。澳大利亚政府拒绝批准这项交易,理由是该交易可能会对澳大利亚的国家利益造成损害。

对中国企业在澳大利亚的遭遇,中国商务部发言人近日表示,中国国家电网竞标租赁新南威尔士州电网是按照市场原则开展的正常商业活动。中国企业严格按照国际招标程序及澳外商投资审查委员会的指导,参与该项目的竞标,并依澳政府有关部门的要求积极配合安全审查工作。但最终澳大利亚以其国家安全为由,拒绝中国企业投资该项目。

这一系列的举动引发了各界关于澳大利亚推行贸易保护主义的猜测,对此说法澳大利亚贸易与投资部部长史蒂文·乔博进行了驳斥。但中国企业在澳大利亚的遭遇却活生生地摆在眼前。

根据澳大利亚外商投资审核委员会数据显示,澳大利亚最大的国外投资来源在去年已经从美国变成了中国。最近几年中国在澳大利亚的住宅房产投资占比最大,大量的中资企业以及中国民众的进入也让澳大利亚国民产生了抵触情绪。这些抵触情绪或多或少的通过社交媒体的力量影响到澳大利亚的政策走向。

目前,世界经济总体的走势依然不够强势,许多国家为了国内的经济利益,害怕外资的进入冲击国内企业以及就业市场,或多或少都在采取贸易保护主义政策。但贸易保护主义的盛行不仅不利于世界经济的总体复苏,同样也会影响到双边关系的发展。

如果说中国国家电网对澳大利亚电网的并购,因为涉及敏感区域,还稍微可以理解的话。中国企业对澳大利亚牧场的收购也被拒绝,除了用贸易保护主义来解释已经找不到更好的词了。

双重因素作用澳决策

2015年12月,中国与澳大利亚两国间的自由贸易协定开始生效。中澳两国关系的发展给予了人们许多的期待,但发展势头却并没有如人们想象中的那么顺利。回顾今年中国企业在澳大利亚投资的经历,不难看出澳大利亚作出这一选择是基于多层因素考虑的综合结果。除了国际环境的变化之外,澳大利亚本身国内政治生态的变化也是一个重要的变量。

一方面,从国际层次来看。澳大利亚作为美国在亚太地区的重要盟国,其政策走向或多或少受到美国的影响。2016年,中美双方在南海问题上的博弈日益凸显,为了强化美国的“亚太再平衡”战略,美国积极巩固与澳大利亚的同盟关系。美国不仅努力加大对澳大利亚的投资,此外也与澳大利亚多次举行美澳军演,并与日本共同打造三边安全协定。可以说澳大利亚的政策很大程度上受到美国的影响。

澳大利亚也成为美国重点拉拢的对象,美国希望加强与澳大利亚的双边合作,扩大在澳大利亚的影响力,从而抵销中国在澳洲的影响。在这个国际大环境下,澳大利亚对加强与中国在重大项目上的合作自然是小心翼翼、如履薄冰,既要照顾国内经济的发展,又要看美国的脸色。因此,作出的决策自然会考虑到美国因素的影响,对于涉及重大国家安全事项的交易会慎之又慎。

另一方面,澳大利亚的国内政治生态也发生了变化。2016年,澳大利亚一批保护主义参议员赢得竞选,国内政治气候发生了变化。根据悉尼科技大学澳中关系研究院主席黄向墨的分析,这是澳大利亚国家利益让位于政党利益的典型案例,所谓的“国家安全”只不过是一个冠冕堂皇的借口而已。

目前的澳大利亚政坛已经发生了较大的变化。执政党自由党—国家党联盟勉强连任,由于其在参众两院的席位大幅减少,使得其影响力大打折扣。要想发挥更大的政治影响力,尤其是在法案审批程序上获得通过必须团结其他的党派。目前自由党—国家党联盟在参议院只有30个席位,而通过一项法案至少需要44席,因此所缺的这14席只能依靠团结小党或者独立参议员。

而在小党派中,许多人具有较为明显的民族主义倾向,对于外资进入抱有戒备之心,在这样的大环境下,贸易政策容易被党派政治所绑架,而中国企业进入澳大利亚也成为了党派政治和民族主义的“替罪羊”。

如何应对国家安全审查

虽然中国企业对澳大利亚的投资在很大程度上受到国际和国内环境的制约,但“打铁还需自身硬”。在投资之前,需要做好企业走出去之前的可行性研究工作,才能有效避免频频被拒绝收购这一现象的出现,以免企业的前期资金和人力投入“竹篮打水一场空”。

首先,我们需要了解澳大利亚的国家安全审查法律体系,目前的澳大利亚涉及外资的法律主要由外资并购法、实施细则和外资政策三部分构成。这其中包括了1975年颁布的《外资并购法》以及1989年颁布的《外资并购规则》加上澳大利亚政府陆续颁布的外资政策构成条款。

其次,我们需要了解负责澳大利亚“国家安全审查”的机构。澳大利亚联邦政府中负责经济和财政事务的国库部负责外国投资项目的最终审批权。而这其中澳大利亚外商投资审查委员会(FIRB)是澳大利亚国库部下属非法定特设机构,主要职能是向国库部部长提出建议并审核符合法律规定条件的投资项目。因此,F1RB提出的意见对外商投资项目审批的最终决定是一个重要的风向标。

目前,澳大利亚外国投资政策对“直接投资”的界定认为只要投资者出资比例达到或超过10%即认定为直接投资需要进行国家安全审查;与此同时,FIRB也要审查投资主体是否是外国政府及其相关实体。

除此之外,目前澳大利亚的审查范围关于“国家利益”的界定也日益纷繁复杂,除了国家安全因素之外,还涉及到政府相关政策因素,是否影响澳大利亚国内企业的竞争,投资企业是否为国家控制等多方面因素,所以说中国企业对澳大利亚的投资面临的环境日趋复杂。

面对这一环境,一方面,中国企业需要做好前期的调研工作,在涉及到澳大利亚能源、通讯、电力这些敏感领域时尽量不要去触碰,这些涉及国计民生的重大领域,在发达国家看来是很难同意被控股或者全资收购。2005年,中海油收购美国优尼科也被以国家安全审查为由拒绝。

同时,也要加强与澳大利亚外商投资审查委员会的联系和沟通,了解哪些领域是可以尝试,哪些领域是不要去触碰的。

另一方面,要做好全面内容审批,将需要并购的内容全面申报,包括企业所属的性质。对于中国的中央企业而言,要尽快推进国有企业改革,实现政企分开,这样才能减少在对外并购中的阻力。

随着中国“一带一路”倡议的持续推进,中国企业“走出去”的步伐越来越大,打造有中国特色的海外并购评估体系也迫在眉睫,需要建设一个涉及到国际关系、国内政治、经济、法律、社会评估的综合指标体系,才能为中国企业海外并购保驾护航。

 

 

[责任编辑:王勇 PN074]