埃里克·马斯金:PPP与政府开支限额


来源:凤凰国际智库

哈佛大学亚当斯讲座教授、诺贝尔经济学奖获得者埃里克·马斯金出席第3届大梅沙中国创新论坛并发表题为《PPP与政府开支限额》的演讲。本文由现场速记整理而成,与凤凰国际智库读者分享。

非常荣幸能够参加这次非常重要的会议,我也要感谢主办方对我的盛情邀请,同时我还想说,非常开心能够再次回到深圳,我在七八年前来过深圳,现在深圳已经发生了很大的变化,虽然七八年不是很长的时间,可是我们已经看到了一个城市快速的发展。今天我要介绍PPP和政府支出之间的关系。PPP是一个非常重要的推行政策和促进发展的工具,在未来若干年也将会发挥更加重要的作用。

PPP是一个很好的机制

首先来解释一下PPP是什么,PPP是一种安排和布置,是由政府部门选择一些项目进行,在这些项目中,其中一些项目的开发、推进和运作,是由私人企业来进行的。所以这些私人企业就是这里面的一些私人的合作方,他们会通过政府来获得支付,也可以从使用这些服务或者是消费这些项目的消费者那里获得费用。PPP对中国来说是一个非常重要的项目推行的办法,像中国的一些重要的基础设施,包括地铁、高铁、水务系统、公路,以及在制药行业,都发挥了重要的作用,将来很有可能在其它的行业,比如说能源投资方面也发挥重要的作用。

为什么说PPP是一个很好的机制呢?首先PPP对于政府来说,它可以有效的参与,因为很多项目是非常巨大的,而且是有很大风险的,政府比民营企业更加有能力,能够承担这些风险。有公共的部门介入,这些项目本身是要让所有的公众受益的,所以政府的介入,或者是公共机构的介入会更加重要。如果它由市场来提供,可能不一定会提供得非常好,比如说清洁的空气,你就很难想象它由一个私营企业提供,它必须由公共的机构来保证,所以由公共的机构提供更加合适,而且政府也可以更好地有全局观的决定他要在多大的规模下,以多大的程度来提供这些公共的服务。而且政府也可以提供有效的公共产品的资金支持,比如说通过收税的方式,因为政府有比较大的税收的基础。

为什么要私营机构加入进来呢?我们可以期望这些私营的机构作为合作者,他们是在这个项目运行中的专家,政府本身是没有各个方面的非常专业的知识,但是私营的企业可能有这样一些专业人士和经验,所以由私营企业作为合作伙伴来执行这些项目是更加合适的。需要注意的一点是,这种公私之间的合作,它和传统的政府采购是不一样的,传统的政府采购是政府到企业去,然后在那里付一部分费用,来开发或者是执行一个项目,这种传统的政府采购的项目执行和项目运作是分开的,首先是有一些私营企业,他们建立了这个项目,他们负责建造的工作,但是可能是由另外一个私营的部门或者是机构来进行运作。但是PPP是把建造和运行绑定在一起的方式。这是我今天早上想要和大家更多解释的部分。

把这两个部分绑定在一起,其实也是有一定的不利的因素,我们可能选择了一个最佳的建造商,如果是最理想的情况,他同时也是项目运行的最佳的人选,在一些特定的项目中确实会发生,但是有的时候可能也不是这样。不过比较值得关注的一个把建造和运行绑定在一起的最大的优点,从理论的角度来讲这是PPP中很重要的部分,就是如果由同一个机构进行项目的建造和开发以及它后续的运行,这个企业在开发的部分就会考虑到之后在运营的部分,他可以获得一些折扣,对于政府机构来说,整体的支出会有所减少。

如果说运营和开发是分开的,作为一个开发商,他就没有很大的动力在运行的过程中可以帮你减少成本。作为一个运营商,很可能也没有这样的责任心,因为开发不是他做的,所以如果把他们分开的话,运营之中的成本很难得到非常有效的减少。我们之前也讲到过,很多的文件中也提到过PPP的优点,还有一个优点也许是大家并不是非常了解的,有这样一个现实,和传统的PPP模式不一样的是,作为一个公营的机构,它是有各种不同目标的一方,所以它进行这些项目的时候,不是以完全公益的方式来进行一个项目,当然它是为公众的福利服务的,但是还有其它的一些目标。所以我想解释一下这个部分,典型的情况就是,政府是一个由各个不同的部门和部分来组成的整体,所以它并不是一个单边的机构,而是一个各个部门都有自己的立场的机构,比如说以中国为例,中国有中央政府,还有地方政府,如果我们从地方政府的角度来思考,这些政府的领导者当然非常关注为本地的社会福利来努力,但是他还有其它的一些目标要达到,比如说他要证明他的整个地区比其它的地方政府做得更好。很典型的一点就是,地方政府的官员如果希望能够走上更高的职位,那就必须要证明他在本地的政绩是成功的,和其他的一些地方政府相比,他是做得更好的。所以这个也是中国今天获得这么大成功的一个原因,因为各个不同的地方政府,他们彼此之间是有竞争的。

PPP的具体操作举例

但是并不能说在PPP中带来的全部都是好处,因为有一些机制会导致地方政府的领导者在推行一个项目的时候,他考虑的因素就不仅仅是和中央政府一样的方式,他会考虑到自己在任期内的成就,以及政绩的表现。我们可以举几个简单的例子,比如说一个地方的政府负责选择项目,有一个新企业作为承建商来推行这个项目,每个项目由两个部分组成,比如说第一个部分的成本是5,第二个阶段的成本不确定,有可能很高,可能是10,也有可能很低,比如说是4,假设这两种成本的情况,它的可能性是比较平均的,所以这个平均数在第二阶段的成本是7。有可能承建商事先能够知道第二阶段的成本是多少,但是也有可能即使这样的一个私营企业的开发商,他在一开始的时候也不知道这个成本是多少,所以有各占一半的可能性,它可能是4,也有可能是10。假设政府的领导也不知道具体最后的成本是多少。假设整个项目的社会价值是14,那就意味着如果是用低成本的方式来进行整个项目,比如说第一阶段和第二阶段都是成本比较低音,用14减去它的成本5和4,最后这个数字是大于0的,也就是说这个项目是可以做的。如果按照平均的成本来看,用14减去第一阶段成本和第二阶段的平均成本,用14-5-7,最后得到的结果也是大于0的,所以这个项目也是值得执行的。但是如果选择高成本的项目,14-5-10之后,就变成没有任何社会效应。

所以我们在这里是假设这些地区的政府采取的项目,有两种方式可以获得一些额外的好处,首先能够让这个地区的政绩工程可视化程度更高,另外一方面,地方政府有可能会采取比较高成本的项目来获得它的政绩,获得它升迁的机会。从中央政府的角度,如何来阻止这种高成本的项目发生,也就是让地方领导人不能采取高成本的项目,因为它们没有任何社会效益,对社会不好。所以这里要考虑两种情况,第一种情况,假设承包方没有能力承受这个项目的风险,另外一种情况是它能够承受它带来的金融风险。在不能承担风险的情况下,它必须要根据实际产生的成本,也就是所谓的成本补偿合同机制下的这种概念,也就是你可以在成本上一方面能够获得补偿,另外一方面还能给你更多额外的利润。假设它的利润是1,中央政府能够做的是什么?它首先能够给到地方政府一个开支的上限,假设这个上限13,在这样的情况下,当成本低的情况下,承包商当然愿意接这个项目,它的项目的成本是4+5,政府会给你13的开支上限,假设政府支付10,肯定有盈利,如果是一个低成本的项目,作为承包商就能够获得利润,这样的情况非常好,因为低成本的项目有好的社会效益。但是如果成本高的话,承包商就不愿意介入了,因为你的政府支出的上限只有13,覆盖这个项目成本都不够。但这样也不坏,因为我们说了,高成本的项目没有社会效益,它可能从政绩上对地方政府有好处,但是对社会没有好处。承包商不接受这样的一些项目,在成本不确定的情况下,因为他们担心如果它的成本太高,承包商就会担心亏本。所以我们假设的情况是承包商无法接受不确定成本带来的风险,所以他要根据实际的成本进行补偿,如果这个成本现在是不确定的话,他是无法来接受这个项目的,这种情况并不好,因为一般的情况下,这些项目还是能够赚钱,并且有社会效益的。

如果承包商能够承担这部分金融的风险,中央政府继续有这样一个开支的限额,也就是13,对于地方政府,他可以签一个固定价格的合约,我就给你签13的合约给到承包商,不管发生什么,我都给你这样的补偿。在这样的情况下,承包商会接受,即使这个成本是不确定的,他也愿意接受,因为他所预计的平均成本是5+7,比13要少,所以承包商会接受这样的一种成本,成本低或者是成本不确定的时候,承包商都愿意接这个项目,但是他知道如果这个项目高的话,就不尽然了。所以在这里我们更愿意接的是低成本的项目,或者是不确定成本的项目,但是我们不接那些高成本的项目,这是第二种情景,他们是能承担风险的。

我们也注意到,对于这些承包商,他愿意接受这些风险,主要的原因是能够给到他一些激励,而不是他最终能获得多少分成。我们现在再来回到另外一种情景,假设是传统的采购合约,其中既包括第一阶段施工,第二阶段运营,这样两阶段的长期合同,这是在PPP方面比较常见的。如果现在牵涉到的是两个不同的承包商,第一阶段有一个,第二阶段也有一个,如果是一个固定价格的合约,之前的PPP适用的方式到了现在这里就不再适用了。这种情景如果是牵涉到两个不同的承包商就不再适用,因为当我们完成了第一阶段,进入到第二阶段的时候,因为第二阶段的承包商知道成本是高还是低,因此我们在这里就没有任何的机会去参与一个不确定的项目。

这样一个PPP的模型之所以好用,是因为承包商知道它背后的结果是不确定的,他愿意承担风险,如果承包商已经在第二阶段知道这个成本了,签署了这个合约,前面提到的这些算法、原则就不成立。所以对于未来而言,这种PPP的模式是非常重要的,能够让政府和民营或者社会资本一起合作。另外一方面,也能够给到大家一些思考,无论是地方政府,还是民营的承包商,还是中央政府之间,能够去思考他们到底要的是什么。以上就是我的演讲,非常感谢。

【2016年11月4日,第三届大梅沙中国创新论坛在深圳举办。此次论坛由深圳创新发展研究院主办,主题为“创新与‘十一五’”,凤凰国际智库作为独家媒体智库全程支持。】

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