深度|“特朗普时代”余额不足两周 他的对华政策还有哪些筹码?


来源:凤凰国际智库

原标题:《特朗普对华外交政策的本土政治驱动》

作者:蒲寸、李江

推特(Twitter)上的特朗普似乎非常享受指点公共政策的感觉,自参选总统以来,他已制造了不少外交风波,中国也常常成为这些推特言论里的中枪者。当然,美国国内外从不乏批评者,认为他常常凭借简单的认知发表不负责任的言论。至今,众多美国建制派精英对他不屑一顾,但改变在逐渐发生——越来越多的人从他赢得大选以来开始意识到,他们低估了特朗普(的才智)。以建制派为代表的美国精英阶层已为这种傲慢付出了沉重的代价,不过西方主流媒体如《金融时报》、《纽约时报》、《经济学人》依然不改对他的嗤之以鼻和口诛笔伐,我们必须面对即将到来的现实:特朗普治下的美利坚。

 

 

特朗普1.4万条推特,提及最多的是“中国”

为了实现“让美国再次伟大”(make America great again)这一目标,特朗普的政策主张可以归纳为:在国内政策上实施减税,增加公共支出,采取贸易保护,主导产业回归,收紧移民,在对外政策上收缩全球战略。与美国第7任总统(1828-1836年)安德鲁·杰克逊相似,特朗普所代表的美国孤立主义中强调对外政治、军事和经济政策必须服务于美国利益。特朗普最大支持群体,即愤怒的白人蓝领阶层指责现行全球贸易和投资体系使得美国蒙受损失,国内经济精英和新兴国家则尽得全球化的好处,而美国政府居然花费巨额军费来保障用以维系这一不公平的国际经济体系的地缘政治格局。国力快速上升的中国,由于被广泛地认为系全球化的最大赢家和国际安全公共品的“搭便车者”,成为了特朗普及其支持者们最大的“假想敌”。有人整理了特朗普2009年5月4日至2016年12月15日期间所发的1.4万多条推特,他提及最多的国家就是中国(332条),之后分别是伊朗、伊拉克、叙利亚和墨西哥,在谈到中国时,特朗普同时最常提到的词语包括奥巴马、就业、税收、债务……根据其发过的中国相关热门推特TOP10来分析,“中国”常常成为特朗普式攻击武器:借中国问题攻击希拉里和奥巴马,经常提及“美国向中国借大量外债”“中国买下美国公司和地产”“中国让美国工人失业”“中国操纵货币”以及“商业间谍纠纷”问题,近期甚嚣尘上的“联俄制华论”,便是建立在他对中国的消极观感和言行之上的推测。

特朗普政治基础深深植根美国制造业困境

特朗普的对华外交政策出发点是扭转美国国际经济和战略“相对竞争力”下滑的现实。以中国为代表的新兴国家凭借廉价要素成本在自由贸易体系中充分获得贸易盈余,美国大量制造业为了削低成本、寻求市场、逃避高昂税收,通过直接投资和并购地方式将生产工厂迁移到了发展中国家,造成了美国国内传统制造业出现空心化。与此同时,美国国内低端制造业也因面临着发展中国家廉价商品的冲击而备受煎熬。自上台以来,奥巴马政府试图扭转这一局面,通过推出税收优惠等一系列制造业促进法案来提振美国制造业,制造业资本流出得到了控制,资本流入迅速增加(见图一),但制造业就业人数的提升却并不显著(见图二)。尤其是2016年就业人数整体略有下降,而就业人数的提升主要依赖低端服务业。

图一:美国制造业资本流出与流入对比

数据来源:民生证券研究院

图二:美国制造业就业人数

数据来源:美国劳工部

正是包括俄亥俄、威斯康辛、密歇根、宾夕法尼亚等传统制造业的就业流失以及国际劳动力市场竞争造成的薪资缩减(见图三),很大程度上为特朗普赢得选举奠定了政治基础(表一)。

图三:部分州制造业流失情况

图片来源:纽约时报

表一:五届美国总统选举民主共和两党在“锈带州”的选举结果

备注:1、*未完成点票,数据截至美国时间11月9日早上6时

2、深红色:共和党以6%以上差距胜出;浅红色:差距少于6%。深蓝色:民主党以6%以上差距胜出;浅蓝色:差距少于6%。

3、浅蓝和浅红色代表在当届是竞争激烈的关键州;深红和深蓝色代表当届胜选者赢得很轻松。

来源:端传媒

在跨入新世纪以来贸易全球化的大背景下,美国以传统重工业为主的“锈带州”(Rust Belt State)均有百分之三十左右的传统制造业就业流失。因全球化带来的国际劳动力成本的争和新的国际劳动力供给,这些州的制造业工资却比17年前有所降低,其中最严重的是密歇根州制造业,其平均工资降低了27%。此外,作为关键摇摆州的艾奥瓦和俄亥俄,都以制造业作为支柱产业,同样经历了制造业就业人数的下降。

宾夕法尼亚、俄亥俄、密歇根、威斯康辛这四州均是在2008年2012年大选中民主党候选人奥巴马的获胜州,2016年大选中,他们全部倒戈投票给特朗普。同样,艾奥瓦和俄亥俄也从2008年和2012年选择弃民主党转而于2016年向共和党倒戈。换言之,尽管这几个州不是特朗普政治支持最稳定的州,确实对其今次当选以及未来竞选连任影响最为关键的州。

制造业的就业情况很大程度上决定着特朗普在这些州的政治支持的持续性。因此,从纯粹的政治利益角度出发,特朗普有十足的动机将本土制造业的保障作为其最大的优先政绩。也就是说,对本土制造业就业和短期经济数据的保障将会是特朗普在经贸政策上所追求的重要成果之一。

特朗普对华政策背后:挥之不去的本土就业因素

事实上,从特朗普当选之后的几件案例中,其试图“政绩化”就业数字的政治意图已十分明显,当选不久,特朗普便与欲搬出印第安纳州而迁往墨西哥的空调制造厂商Carrier达成协议,该厂商随即取消搬迁计划;随后,特朗普与日企软银总裁孙正义会晤,会后,软银宣布随机会在美投资500亿美元并创造5万个就业岗位,尽管不知道双方和特朗普以及所涉各级政府的具体协商条件为何,但可以肯定的一点,类似以美国本土就业保障为优先的决策主导机制,既保障了特朗普作为当选总统的政治利益,也一定程度上为所涉企业提供了相当的政治资本。正如基辛格博士所言,特朗普总统(包括中美贸易在内)的经济方针会是不被意识形态所左右、是不被国际规范和外交习俗所限定的一系列“激进的现实主义做派”。

转移到中美关系之上,中国作为美国的最大贸易国,其对美顺差在选举期间便备受两党众多候选人指责,亦被视为美国本土就业流失的主要因素,抛开该论点的经济可行性不谈,特朗普的竞选活动在美国民间以及官方均有效地强化了这一“政治印象”。 当选后,特朗普的人事任命以及包括台湾问题在内的言论屡屡释放危险信号,其作派初看显得不计后果,但是其背后动机十分明显:特朗普认为美国对华巨额贸易逆差所导致美国本土制造业流失。

所谓“特朗普外交政策无知论”应当摒弃。特朗普所任命的经贸以及其他对华相关的政策团队,如特殊贸易顾问皮特纳瓦多、商务部长维尔本罗斯等人,无论其政治立场如何,都有较深厚的与中方打交道的经验,与世界上任何一个政府相同,美国国家领导人的政策决定并非个人行为,而是有能力相应的团队作为决策支撑和执行力量。

从其不惜触碰台湾问题“红线”的行径,以及美国共和党内的部分共识来看,特朗普十分愿意用经济关系以外的其他国家关系事项作为筹码,与中国在贸易问题上进行博弈。特朗普出身房地产行业,喜好高曝光率,更喜欢以“交易”的眼光来看待国际关系,所以这种“先取后还”、“先挑衅、后妥协”的战术符合其逻辑模式和个人性格。特朗普对华的一系列“挑衅”行为,是在其政策谋划中为了激活与中国进行进一步的私人或公开谈判所需筹码,重新调理中美贸易平衡,根本目的是“强制性保障美国本土就业”的一盘大棋。

将以上推论延展开来,特朗普的其他“筹码”包括但不限于:

1、在进出口和其他本土税收政策上,针对中国生产的产品和原料进行税率调整,但是根据现有WTO的框架其可操作性有限;

2、在现有中国出口产品及在美中国投资所享受的税收优惠和美国政府采购行为中添加一系列本土采购及生产的规定;

3、通过立法手段将中国标示为“汇率操纵国”,使中国丧失大量现有贸易优惠;

4、中美两国在气候变化、国际援助等一些列国际空间治理范畴内的议题。

综上所述,特朗普的对华政策会以美国本土制造业为基点,脱离传统中美交往的框架,增加两国交往间的不确定性。这并不意味着中美关系在下一个总统任期内的必然走衰,在一定情况下,这种巨大的不确定性带来的更大幅度的波动性是双向的,既可以大幅倒退,也可以大幅前进。但是,毋庸置疑,中国应当有效的花费成本和精力对特朗普政府的执政目标进行更深入的了解,以及建立切实有效的沟通渠道,掌握可衡量的政策性的实质指标,最终实现准确的政策预判。

作者简介:

蒲寸:凤凰国际智库美国观察员

李江:凤凰国际智库研究员、华南理工大学公共政策研究院兼职研究员

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