先行军| 起底中企投资“拦路虎”——美国外国投资委员会


来源:凤凰国际智库

作者:陆治臻/乔治华盛顿大学艾略特国际事务学院

编辑:郑怡雯

编者按:

近日有报道称,去年中国对北美和欧洲的直接投资达到了历史最高点942亿美元,这是前年的两倍多。两个地区大约平分秋色:欧洲获得了460亿美元的投资,北美是480亿美元。中国在全球的投资总额去年达到2000亿美元。

这份由美国贝克·麦坚时国际律师事务所公布的数据显示,自2013年以来,中国投资者对北美的投资(480亿美元,增长189%)第一次超过欧洲(460亿美元,增长90%),对美国的投资占到对北美投资总额的94%。

该报告还写道:“不过前景并不确定,因为2016年还有30项交易被取消(欧洲20项,美国10项),价值达到前所未有的740亿美元。”

在风起云涌的巨大投资数额背后,中企海外失败投资的反思始终是国人心头诘问。

美国是全球吸引外国投资最多的国家。据相关研究报告,2016年中国企业对美国投资较2015年增加了两倍,达到456亿美元。这也使得2000年以来中国对美直接投资累计超过1000亿美元,达1090亿美元。

凤凰国际智库“先行军”专栏长期关注并跟踪“中国走出去”步伐,美国本次《先行军》推出《先行军@美国》系列,第一期将起底美国国家安全审查中“看门人”——美国外国投资委员会,并探析其是否在有意刁难中国,扮演中企赴美投资“拦路虎”角色。

自2010年以来,中国在美国的直接投资(FDI)迎来井喷式增长。据《金融时报》报道,2016年,中国在美投资额创下了456 亿美元的纪录。2016 年年度兼并购交易量为2015年的三倍。

回顾近年中国企业赴美投资收购过程,美国外国投资委员会(CFIUS)因成为很多中国企业走向美国的拦路虎而备受媒体关注——很多雄心勃勃的兼并购计划因美国国家安全审查而被迫流产。

更重要的是,中国投资者对于美国国家安全审查规定以及其体制背后的政治博弈知之甚少,以至于在制定投资战略时未考虑或者低估美国国家安全因素在评估外国投资中的分量。这也导致很多中国企业在兼并购前期投入大量资源后被国会和政府以“国家安全”因素否决。

这看似虚无缥缈的“国家安全”考量让很多中国投资者摸不着头脑。多数评论员或媒体倾向于将其归结于美国限制中国资本进入的一个托辞。不可否认,在实际操作层面,美国的国会议员及政府工作人员对中国的负面印象的确会在对中国企业的安全审查中产生一定影响。但是通过研究美国在关于外国资本对其国家安全影响的观念变化,可以看出美国国家安全审查制度的建立有其一以贯之的逻辑,并且随着投资活动日益复杂化而逐渐发展、完善的体系。

当越来越多的中国企业加入到“投资美国”的行列中,全面了解美国的国家安全观以及法律、政治制度、游说公关、媒体关系等就显得尤为重要。熟知美国国家安全观有助于中国投资者甄别可能触及到美国“敏感神经”的领域,从而在投资这些领域之前事先做好承担更高风险的准备。灵活处理和利用多种媒体与政府关系渠道有助于中国公司在美国树立良好形象,以缓解美国政客对中国公司进入美国市场的担忧。

 CFIUS 成长史:从“没有牙齿”到“全副武装”

美国国家安全审查体系的发展与外国投资活动的日益复杂密不可分。20世纪70年代,随着布雷顿森林体系崩溃,美元相对于其它外国货币贬值。这使得外国在美投资成本降低,从而导致外国资本加速流入美国。当外国资本在美国日益活跃,加强对本国产业的保护和国家安全的考量渐渐被提上议事日程。1974 年,美国国会通过《外国投资研究法》,要求财政部和商务部对外国投资进行全面审核。1975 年福特总统建立外国投资委员会,从机构设置上强化了美国安全审查制度。在建立之初,外国投资委员会缺乏规范和禁止对美国国家安全造成隐患的外国投资。正因为如此,这一机构在当时被形容成“华盛顿众多模糊且没有牙齿的跨部门机构之一”。

80 年代,外国资本在美国的日益增长以及投资形式日趋多样化和复杂化,尤其是日本在美国的大范围兼并购,促使美国开始强化其国家安全审查制度。1988年通过的《埃克森—弗罗里奥修正案》赋予总统否决外国投资者在美国兼并购提案的权利,但在总统做出最后决定之前,需经过外国投资委员会确认这些提案是否损害了美国国家安全利益,或是现行法律中缺乏针对相关问题的条款。可以说,这一法案给予了外国投资委员会在国家安全审查中“看门人”的重要地位。

“9·11”事件以后,美国对于国家安全更加重视。很多国会议员认为当时的国家安全审查体制仍旧需要加强。2007 年,国会通过了两部法案对外国投资委员会进行改革和强化职能。《国家安全外国投资改革和加强透明度法案》允许外国投资委员会视情况可延长审查时间,并在一定的条件下可重启对之前交易的审查。对于审查涉嫌支持国际恐怖主义政府的兼并购案需在总统批准后方可结案。《外国投资与国家安全法》(FINSA)的通过正式确立了外国投资委员会在美国监管体系中的法定地位,标志着外国投资委员会复杂主要审查、总统对争议案件最终决策、国会对审查过程进行监督的完整国家安全审查体系的建立。

尽管美国国家安全审查制度在不断地细化和发展,其对“国家安全”的定义却延续了概括和模糊化的表述。《外国投资与国家安全法》作为对《1950 年国防安全法》的最新修正,将“国家安全”宽泛地定义为“与国土安全相关的问题”,主要包括“关键基础设施”和“关键技术”两方面。这些“关键基础设施”和“关键技术”主要涉及通信、能源、金融服务、水资源、交通等领域。此外,美国对于外国政府在参与收购公司中的影响也极为敏感。

“45天”流程里发生了什么?——揭秘CFIUS“潜规则”

随着外部安全环境的复杂化和外国资本在美国投资多样化的加深,美国国会议员们希望不断加强国家安全审查制度,也持续地将更多的权力下放到外国投资委员会来对外国资本进入美国进行更加高效、专业和全面的评估。过去41年,外国投资委员会逐渐从“没有牙齿”的跨部门调查机构逐渐转变为美国国家安全审查体系中最重要的一环。

外国投资委员会由美国财政部牵头,司法部、国土安全部、商务部以及国防部皆十分积极地参与到该委员会的工作中。此外,外国投资委员会中还囊括美国国务院、能源部、美国贸易代表办公室等职能部门。

交易相关方中的任何一方都可以自愿向外国投资委员会提交申请,以启动国家安全审查程序。有趣的是,虽然说《埃克森—弗罗里奥修正案》中规定。相关方是自愿向委员会提交申请,但是遵循这一程序已经是外国公司进入美国之前必经的一条“潜规则”。因为如果交易相关方不遵循这一规定,其在美国已完成的收购将可能面临无限期的分割,总统也有权采取其它适宜的措施。2012年,三一集团就因事先未向CFIUS 主动提交审查而被奥巴马强行叫停其对位于俄勒冈州的四个风力发电厂的收购,因为该发电厂靠近美国海军一处训练场的禁飞区。对CFIUS 自愿申请原则的不了解使得三一集团付出了高昂的代价之后也未能顺利完成收购目标。

在提交审查申请之后,外国投资委员会主席会将完整的申请交由所有委员会成员审阅。在经过长达30 天的初审期中,委员会成员们需要找出并评估交易可能对美国国家安全所带来的隐患。委员会要以绝对多数的投票结果通过对交易的审查。如果委员会认为某项交易对美国国家安全构成潜在隐患,则会进行为期45天的国家安全调查,重点关注收购公司是否受外国政府影响或控制以及该交易是否涉及关键基础设施和技术这两方面。

如果委员会无法对某一兼并购交易做出最终决定或认为该交易需要总统的介入,则会以向总统提交报告的形式让总统作出最后决定。(参见图:外国投资委员会决策流程)

值得注意的是,在交易相关方正式提交审查申请之前,可主动与外国投资委员会进行非正式接洽。通过非正式沟通,交易相关方可以和审查官员交流兼并购交易中可能涉及到的有关国家安全的问题。更重要的是,交易相关方能对未来可能会遇到的政治风险有一定预判,从而在交易受阻之前未雨绸缪。

赴美投资,美国真的在有意刁难中国?

近年来越来越多的中国公司在美收购都被“国家安全”这一理由拒之门外。国家安全审查的不透明,以及很多看似与国家安全无关的兼并购案被禁止使得很多人认为“国家安全”只是美国阻止中国在美投资的一个托词。这种观点不无道理,但却过于片面和感性。

从某种程度上来说,美国对于“国家安全”定义有意地模糊化和概括化使得外国投资委员会在国家安全审查中具有很大的裁量权。这导致了在审查过程中具有很大的不确定性。

2013年双汇对史密斯菲尔德食品公司的收购就曾遭到外国投资委员会的严格审查。虽然经过长达71 天的调查之后顺利放行,但是猪肉生产和制造商之间的交易受到如此严厉的调查着实让人摸不着头脑。此外,外国投资委员会调查过程的不透明也对外国投资者造成了很多困扰。

由于中美文化和政治上的差异,中国投资者在美投资遇到更深层次的壁垒来源于美国政客对中国的负面印象。而对中国的负面看法很大程度上取决于媒体的影响。布鲁金斯学会在2013年的报告《中国企业在美投资的外部环境研究》就表明,媒体通过影响政策制定的信息来源、公众舆论以及利益集团活动能力等决定涉外经济政策的走向。尤其是很多国会议员缺乏国际经验,有的甚至从未出过国门,使得他们对于中国认识比较片面。所以,国会很多时候倾向于向外国投资委员会施加压力,敦促其对中国采取更加严厉的安全审查。

虽然中国在美投资遇到制度层面的不透明和观念上的偏见,但是仅因此就认为美国以“国家安全”为借口阻碍中国资本进入美国也是不客观的。美国国家安全审查制度经过了40 多年不断的变化和发展,但中国在美国的投资是近10 年来才逐渐变得活跃。所以美国在中国在美国投资显著增加之前就已经建立有章可循的的国家安全审查制度。

尽管在国家安全审查的实际操作中,官员和国会议员对中国的偏见的确会影响审查结果,但我们很难量化这些偏见究竟多大程度上影响了国家安全审查制度的实践。

如果我们换位思考的话,其实也不难理解美国对于国家安全考量的重视。随着非传统安全环境的恶化,国家安全对于中国和美国的重要性超过了经济利益。由于中国企业在美兼并购的主要目标大多是获取技术和品牌,加之参与投资的企业对美国相关法律和政治生态不熟悉,很多投资提案的确存在安全隐患。比如华为、联想等在收购美国高科技企业的过程中,很容易就碰到“关键技术”的红线。此外,因为很多美国企业都握有与公共部门签订的合同,是政府乃至军方的原材料或服务供应商。如果中国企业对这些公司进行收购,则不可避免地会遇到严厉的国家安全审查。例如万向集团在2012年并购电池生产商A123 时,就因其持有美国军方的电池供应合同受到了国家安全调查,在剥离军方资产后才获准通过。

中国企业的政府或军方背景也是其在美国兼并购受阻的一个重要因素。中国的特殊国情决定了很多有能力赴美兼并购的企业都为国有企业,或者其资金来源大多是国有银行。鉴于中美不同的政治生态,美国会因此判断这些企业受外国政府控制,而这些企业通过在一些关键领域的收购可能使美国未来在战略上处于被动地位。

美国对于纯盈利性的外国投资还是持开放和欢迎态度的。这一点,我们从中国在美国飞速增长的年投资额就能够得到印证。根据研究中国对外投资的咨询公司荣鼎集团的数据,中国在美国投资在2010 年迅速地从6.97 亿增加到46 亿。2013 年的年度投资额较之前一年翻了一倍,达到143 亿美元。今年更是创造了456 亿美元的新高,年度投资额是去年的三倍。不断增长的中国投资说明今天中国在美国的投资活动总体来说是顺利的。实际上,大多数项目没有要求进行安全审查,要求审批的也几乎都得到了公平的听证。

踏过“血路”的中企教训:学会发声、避成“法盲”

应该看到,在可预见的未来,美国开放的投资环境、成熟的商业制度、严格的法律体系、巨大的市场潜力等仍旧使得它成为中国投资者的一个理想目标。在中国企业越来越多地走进美国的时候,将中国在美国遇到的投资壁垒简单地归结于美国有意刁难中国资本进入美国的“阴谋论”无益于解决中国企业在美遇到的问题。找出中国企业在美发展自身的不足并从失败中吸取有益的经验教训才能使中国企业更加顺畅地在美国开展投资活动。

首先,中国企业应该更好地处理与美国媒体关系,以美国人易于接受的话语体系发声,从而缓解美国政客对中国企业的偏见和负面印象。中国企业在美国运作的时候不免受到传统观念中“酒香不怕巷子深”、“身正不怕影子斜”的影响,将关注点过多地放在兼并购的本身而疏于处理媒体和政府关系。然而中国企业要想从根本上改变美国民众和政客对与中国企业的消极看法,还需要积极地通过媒体、智库等渠道塑造良好的品牌形象和舆论环境。

其次,美国政治中多利益集团博弈的特点给予游说团体在美国政治体制中强大的影响力。在投资的过程中雇佣有经验的游说公司或政府公关公司几乎是中国企业想在美成功兼并购必交的“买路钱”。中国企业由于没有充分利用美国游说体系,使得在与同类美国竞争者中处于不利地位。2005 年中海油在收购优尼科的并购案中,在华盛顿遭遇猛烈地政治阻击的原因之一就是其竞争对手雪佛龙利用其政治资源和与国会良好的关系对民众和政客进行了有效的公关工作,从而导致中海油在并购的竞争中败下阵来。中海油吸取之前的教训之后,在2013 年收购尼克森石油公司的过程中积极通过各种渠道争取游说美国和加拿大相关部门,并通过非正式渠道与外国投资委员会进行沟通。最终中海油如愿完成对尼克森石油的并购。

此外,中国企业还应该熟悉美国国家安全相关的法律规定和审查制度,并依据其要求合理地确定收购目标、制定收购计划、预判收购风险。中国企业在美国收购时应避免陷入盲目求大求新的误区,希望通过收购著名的大公司来提升其影响力。虽然收购美国“驰名商标”可能提升中国企业的国际化程度和品牌知名度,但是这些公司往往拥有更多的资源、技术,对其进行收购也不可避免地牵涉到更多的媒体关注和国家安全上的考量。当中国企业缺乏对美国媒体和政府公关制度把控能力的时候,这种“爆炸性消息”容易被竞争对手或对中国怀有偏见的政客所利用,反而对中国企业的兼并购起到负面作用。所以对于中国企业来说,在了解美国法律和国家安全审查制度的前提下制定切实可行的收购战略有助于提升在美收购的成功率,避免收购资源的过度浪费。

从国家层面来说,促进中国和美国的战略互信以及双边投资协定的签订能便利中国企业未来在美投资。中美两国良好的政治关系是保障贸易和投资顺畅的基石。而正在进行谈判的中美双边投资协定有助于弥合“双向”投资壁垒,即两国互为对方企业设置的投资障碍。

最后,特朗普总统任期内的不确定性也是困扰很多中国投资者的一个问题。要分析这一问题,我们首先应该理解贸易和投资是相互独立却又互动频繁的一组概念。特朗普推行极端的贸易保护主义政策几乎是板上钉钉的事,但这不意味着他会反对中国在美的投资,因为中国资本的进入有助于在美国创造更多的就业机会,中国企业在基础设施建设中的经验也能帮助特朗普实现竞选时作出的重建美国的允诺。中国资本的进入从客观上为美国经济发展提供了助力,也迎合了特朗普“复兴美国”的政治主张。

但同时我们也应该看到,特朗普的贸易保护主义政策可能推高美国的物价水平,进而增加中国企业在美国的生产和运营成本。对于一些处于制造业的中国企业来说,在美国投资建厂,从国内获得价格低廉的原材料,进而规避产品进入美国产生的高昂关税的离岸外包模式可能更加困难。这些因素可能使得某些中国企业在美投资的热情有所减弱。此外,鉴于特朗普的内阁成员中普遍的保守主义和反华主张,美国对于中国资本进入的安全审查有可能继续加强。由于到目前为止特朗普政府还未发布任何与中国相关的行政命令,所以我们在他对中国事务态度上的判断依然有限。但相信不久之后,特朗普的中国政策会逐渐变得清晰。

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