【凤凰全球内参】贸易与党政:特朗普内部宫斗正浓


来源:凤凰国际智库

作者:薄正源,道乐咨询集团高级研究员、凤凰国际智库美国观察员

三月以来,金融时报等媒体援引多个白宫消息来源称其内部正在进行着一场“贸易战”。更多报道指出Navarro和Cohn在贸易相关白宫内部会议中激烈争执。随后白宫发表官方说明,称“Navarro和Cohn都是白宫的重要成员,均致力于执行总统的经济政策纲领”。同样,近期Navarro在主流经济学者和贸易利益相关方的批判下逐渐低调。反之,Gary Cohn被川普指派为税改、基建等经济政策重中之重的核心人物并频频和加拿大及墨西哥相关方接触协商北美自贸协议的“再协商”。同时,近日,关于奥巴马医保法案替代案的投票由于众议院共和党的意见分歧被彻底取消。众议院议长Paul Ryan表示“在可预见的将来”不会再进行类似尝试。

在这一系列混乱之中浮出水面的,是川普政府内部的一场“派系斗争”。

经济自由主义vs 经济国家主义

从意识形态角度来看,白宫内部就对华贸易的派系分歧源于经济自由主义和经济国家主义这两周意识形态台的碰撞。

白宫内部华贸易立场的对立,本质上而言是对贸易全球化这一现实的两种不同反应。以国家贸易委员会主任(National Trade Council) Pete Navarro为代表的经济国家主义派系似乎占据了上风,除他本人之外,该派系同时包括了商务部长Wilbur, 美国贸易谈判代表(USTR) Robert Lighthizer。该“阵营”的主要对华贸易主张为针对中国实行制裁性及报复性的贸易政策。其中包括但不限于:针对中国的大规模关税措施,严格限制针对中国企业,尤其是国有企业在美投资,将中国列为贸易操纵国,以及通过“边境税”来限制美国企业的国际扩张,以保证本土就业。同时,这一派系的大多数,都参与了川普选举纲领的, 其中Pete Navarro是对中国所谓全面添加关税等论调的最初提出者。自然而然,其贸易政策的立场对中国并不友好。

而以国家经济顾问Gary Cohn为代表的经济自由主义的经济主张与里根时代的贸易政策更相似。其促进美国经济的方法集中于对私有经济的“松绑”。具体而言就是降低公共支出,降低企业税收,在现有国际贸易秩序的范畴内进行调整。目的是通过对政府分配式经济的削弱及对资本限制的弱化增加整体经济活力,整体保持现有全球化的贸易范围,并通过针对性重新协商北美自贸协定及与欧洲各国的贸易使经济成果的分配对美国而言更为有利。该派系的具体成员还包括最近川普任命的经济顾问Kenneth Juster和国际经济特别助理Andrew Quinn,潜在成员还包括财政部长Steve Mnuchin和白宫高级顾问,川普的女婿Jared Kushner,这一派系的成员大多来自与投行与私募基金行业,对贸易全球化的红利有过切身体会。其中Andrew Quinn还曾经是奥巴马任内TPP的谈判代表。(注: Gary Cohn担任国家经济顾问一职很大程度上就是由于Jared Kushner的举荐。)与经济国家主义的主张不同,经济自由主义的派系强调的是“环境性宽松”及“调整”,而非“摧毁”和“重建”。

尽管川普本人在选举期间的竞选措辞很大程度上出于Pete Navarro之手。然而在其当选之后的实际执行却基于可行性考虑进行了弱化。使其逐渐驶向Gary Cohn所在阵营的方向。例如: 在标记中国为汇率操纵国一事上,川普、Navarro、以及Lighthizer最初多次发生要将中国标记城汇率操纵国,此事在美国国会同时取得的一定程度的两党支持。然而,在经过一系列调查研究后和对可能造成后果的研究后,财政部长Mnuchin最终对外表示不会将中国标记为汇率操纵国,而川普本人对此事随后也不再发声。在奥巴马医保案修订等一系列本土政策议程上,川普的种种相对其选举辞令的“妥协”也表示,川普在包括贸易在内的众多政策议题上是由灵活性的。而他在贸易事项上灵活性的两极,恰恰可能就是Cohn和Navarro.

川普的派系驾驭能力成疑

以上重重的矛盾及混乱某种意义上说明,川普正在迎来一次对白宫及美国政府政策制定机制驾驭能力的大考。奥巴马法案的替代失败,让川普在与Paul Ryan配合驾驭国会乃至有效驾驭共和党这场考试中迎来的第一个“不及格”。

另一方面,在贸易相关事项川普所面临的困难,并不比奥巴马法案修订小。而目前的内部派系斗争,随着川普政府临近税收贸易等政策的改革,只会愈演愈烈。

目前所谓的“派系斗争”很可能会从结构层面对白宫的贸易政策制定造成阻碍:

Cohn所领衔的国家经济职能是在最顶端为总统提供经济政策的信息和建议,就常理而言是属于政策制定的顶端。同时,在经济顾问委员会的例会中,Lighthizer及Wilbur Ross均会列席。更重要的是,Navarro领衔的国家贸易委员会的职能是“为总统提供贸易协商政策,与其他联邦机构协同保护美国工业基础尤其是制造业就业及产业能力的论坛性平台”。只此一点,两个委员会的职能便高度重合。抛去国会不说,如顺延至下游负责政策执行的行政机构,Wilbur Ross的商务部、Lighthizer的贸易代表办公室、以及Mnuchin的财政部三者之协同缺一不可。所以,就目前的情形来看,白宫内部在政策计划和政策执行两个层面均存在着不同程度的分裂。

对华贸易政策影响

首先,无论白宫内部的两个“派系”是否存在真正意义上的“党争”。其内部,包括美国其他立法和行政部门内,在中美贸易相关政策存在着一定基本面的共识。该基本面并非像Navarro所倡导的全面关税及其他逾越WTO范围的制裁性措施,亦不会是保持中美贸易关系的现状。可能性更大的是,根据钢材贸易、传统制造业工作机会外流、在美投资所涉国家安全议题、及市场开放的互惠性及公平性进行局部调整。

其次,也正是因为白宫内部意见分裂所造成政策制定成本增加,特朗普政府更难兑现其近乎“全面对华贸易战争”的承诺,相关措施不仅在联邦立法机构难以取得支持,现今的不同意见已经渗入白宫内部。

第三,也是最基本的一点,由于“两个派系”意见相左,潜在会影响到中方与白宫及美国政府接触与协商时的信息有效性。而信息的可靠程度减低很可能会导致政策不确定性的增加。

 

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