先行军| 百日计划来了,千日疑虑难消,解析美国对华投资不信任根源究竟在哪?


来源:凤凰国际智库

作者:向四维、徐豫杭 凤凰国际智库美国观察员  编辑:郑怡雯、赵钰欣

编者按:

就在不久前的首次“习特会”上,中美两国领导人会晤获得的具体成果包括启动100天谈判来缩小美国巨额贸易逆差的承诺,即被认为是该会晤的最大成果——“百日计划”。10日,中美“百日计划”的序曲已奏响——中国将对美放宽金融投资限制并取消牛肉进口禁令。 

据路透社报道,“习特会”后宣布的百日贸易谈判计划,旨在解决数十年来颇为棘手的贸易问题,但一些美国企业领导担心,谈判时间太短或许让结果浮于表面。

中美“百日计划”启动,但近年来,两国经贸投资领域摩擦频发,积攒下的“千日疑虑”并非朝夕可消除。

据美国荣鼎集团(Rhodium Group)2016年12月公布的数据,2016年中国对美直接投资达到456亿美元,是2015年的3倍。2000年至今,中国在美投资累计达到1090亿美元,中企为美国创造的就业机会超过10万个,中国投资也已遍布美国47个州。

不置可否,中国在美直接投资仍处于起步阶段,但短短10年内急速流入美国的中国投资引起美国政府的疑虑和担忧。

美国财政部相关资料显示,仅2014年,就有24起中国在美投资项目受到了来自美国外国投资委员会(CFIUS)的审查,中国也因此成为当年遭受美国政府审查次数最多的外资来源国。美国外资投资委员会的严格审查只是一方面,来自美国国会的压力也日渐上升,倡议应对美中之间的贸易和投资进行更严格审查。

“百日计划”来了,“千日疑虑”难消,美国对华投资的不信任根源究竟在哪?

凤凰国际智库“先行军”专栏长期关注并跟踪“中国走出去”步伐,凤凰国际智库推出《先行军@美国》系列,第二期将继续深入探析美国对中国投资者的真实疑虑和担忧。

笔者通过梳理近年来中美经济和安全审查委员会(The US-China Economic and Security Review Commission,以下简称委员会)研究报告,总结出美国官方对中国投资者的不信任根源主要来自4大方面——国家安全问题、担忧沦为中国转移产能工具、市场扭曲与不公平竞争以及不对等的双边投资准入条件。

2016年,中国对美投资再创新高

高高堆砌“防火墙”,美国国家安全审查成阻碍中企“万能砖”

对中国黄色面孔的狐疑与警惕,美国到底担忧中国投资者什么?

2000年10月,美国国会专门成立了中美经济和安全审查委员会,以监测、评估中美双边贸易关系及其对国家安全的潜在影响。该委员会得到美国主流智库和私营企业的支持,每年向国会提交的报告成为美国会领导及议员获取中美经济发展最新动态的主要信息来源,对国会的决策制定有着重要影响,是洞悉美国对华态度的重要窗口。

近年来,中国国企在美直接投资的比例有逐年减少的趋势,中国在美投资所涉及的产业从投资初期较为集中的自然资源向电子信息等高新技术产业以及金融、医疗、娱乐等服务产业转移,这一趋势也与中国经济转型需求相一致。

总体来看,国有企业仍处于主导地位。相较于私企,美国国会和各级政府对于具有国企背景的投资者普遍持有更加审慎的态度,国家安全问题无疑是美国政府的最大担忧。

从行业分布来看,过去近20年,国有企业在美投资主要涉及电子信息、交通运输、基础建设、航天与机械制造、能源等领域。这些领域与我国经济转型战略中所重点扶持与发展的行业高度契合,中国国企投资者所涉足的领域也正是美国较为敏感、甚至可能“威胁”其国家安全的产业。

先行军专栏曾刊登的《起底中企投资“拦路虎”——美国外国投资委员会》一文,重点解析了美国外国投资委员会在外商投资审核中所扮演的重要角色;面对来自中国的直接投资时,美国外国投资委员也常常以“国家安全”为由,阻碍相关投资项目的通过。由于一直以来,该委员并未对“国家安全”进行明确定义,这就为美国政府采取更为严苛审核标准以区别对待中国投资者留有了空间。简言之,中国企业特别是国有企业所涉及的在美投资项目随时都可以“威胁国家安全”之名而被美国政府列为严格审查的目标。

回顾中国航空工业集团公司(下称“中航工业”)的在美投资经历,包括其前身和子公司在内,自1987年以来共计在美成功并购大小企业11次,每一次收购都无一例外地经历了外国投资委员会的严格审查。作为最早进入美国的投资者,中航工业有着良好的投资和经营记录,其投资不仅为陷入经营困境的相关美国企业及时注资,还保障并创造了许多工作岗位,对当地科研与创新活动加大支持。尽管中航工业投资为美国创造了种种经济和社会效益,其所面临的审查力度却有增无减。

“国家安全”成了一块哪里需要就往哪搬的“万能砖”,中资企业这一高墙面前屡屡碰壁。中国网络通信运营商华为、中兴被美众议院封杀事件曾在国内闹得沸沸扬扬,凡是和信息网络领域相关的中国企业大多被“国家网络安全”的陈词滥调挡在美国贸易保护的高墙之外。在半导体领域审查有增无减,2016年,金沙江对飞利浦Lumileds的收购,福建宏芯对爱思强的收购先后因外国投资委员会的反对而折戟。近日。美国五角大楼更是发布报告称美国需要严格控制中国对硅谷初创企业的投资以阻止一些可军用技术被转移至中国。虽然“国家安全”之名背后的政治和经济动机不言而喻,却也让中资企业焦头烂额,无计可施。

2016年,美国外国投资委员会(CFIUS)以国家安全为由,否决中资财团28亿美元收购飞利浦旗下LED和汽车照明组件生产商Lumileds多数股权

“国家安全”外延无限扩展的“耍流氓”行为?

美国所谓“国家安全”的具体内涵又是什么呢?综合看来,其中最重要的一点是美国担忧外商对其核心技术尤其是军事技术进行窃取。由于中航工业存在军方背景,与国家国防科技工业局有一定联系,其收购行为就曾被视作中国政府和军方来获取美国相关军事应用技术的途径,美方从而加大了对其投资的审查力度。谈及这一点担忧,不仅国有企业投资者的纯商业行为会遭到美国官方过分解读,即便像华为这类民营企业的在美投资计划,也被认作是中国政府用来获取美国通信技术的手段。此外,“国家安全”问题还涵盖了机密信息泄露、关系到国家安全命脉的产业遭到具有外国政府背景投资者的掌控等等。

近年来,“国家安全”的外延呈现出无限扩张的趋势。金融、高新技术等中国企业正展现出强劲发展潜力的领域越来越多遭遇国家安全壁垒,美国会议员甚至认为“中国资本介入美国金融领域的关键基础设施可能会导致国家安全问题”。蚂蚁金服等网络支付服务提供商在美国频频受到关于恐怖主义和洗钱交易的质疑,五角大楼“越来越复杂的商业技术,让军事消费者与普通消费者之间的界限变得模糊”之类的宣称,不禁让人怀疑美国的国家安全审查正渗入商业交易的各个角落。

美国的担忧,在大多数情况下源于美国对中国一向地不信任而非事实根据。但现实情况却恰恰相反——正如中美经济和安全审查委员会年度报告中所述:“中国在美开展直接投资的企业并没有表现出与其他国家相异的企业行为,即以商业利益为主导的企业行为”。长远来看,来自中国的直接投资对美国在创造就业机会、增强经济活力和增加政府税收等方面都有积极作用。 

即使说,包括以美国外国投资委员会为内的机构出于“国家安全”考量,对在美投资的中国企业展开严格审核是进行换位思考后可以理解的政府行为,但其审核标准缺乏公开性和透明性,这样的审核也难免有“欲加之罪,何患无辞”之嫌。

工人在江苏连云港把钢材装船出口

深陷“转移产能”阴谋论,在美投资成中国转移产能工具?

面对中国的产能过剩难题,中企的在美投资同样被“连坐”,被扣上了“转移产能工具”的帽子。

2009年,中国最大石油管材生厂商之一的天津钢管股份有限公司(下称“天津钢管”)迈开了在美投资的第一步,投下10亿美元在美国德克萨斯州新建钢管厂。项目预计在2017年上半年全面竣工,届时为当地创造600个工作岗位。

对天津钢管来说,这笔投资是对自身经济利益考量的结果。中国国内市场需求已趋于饱和,美国市场对钢铁管材的需求却因页岩气开发行业的扩张而快速增长。随着美国针对中国钢铁行业的反倾销诉讼日益增多,中国钢铁企业被征收高额反倾销税和贸易关税的压力也愈发增多。通过在美直接设厂,天津钢管得以规避贸易壁垒、进一步开拓美国市场,以寻求更大的商业利益。

一般而言,美国对天津钢管这类能带来充足资本、拉动就业、纯盈利性质的外商投资是持积极和欢迎态度。但不容忽视的是,美国政府对典型产能过剩行业里的中国企业投资者也抱有疑虑,他们担心绿地投资等外商直接投资方式会成为中国企业变相转移过剩产能的工具。中国钢铁企业可能通过在美设厂,增加来自中国的原材料进口,进而转移中国国内过剩的钢铁产能,而美国对华钢铁贸易的赤字也会随之进一步扩大。

尽管目前没有证据表明天津钢管增加了来自中国的进口,美国自身也具备完善的法律体系和强大的监管能力对相关情况进行督管,但包括荣鼎咨询在内的不少美国智库仍积极呼吁美国国会对中国产能过剩行业,特别是钢铁和铝行业投资者的在美贸易情况进行长期监控,以避免产能转移及贸易赤字对其经济带来的负面影响。

随着人民币汇率改革不断深化、央行市场沟通能力不断加强,美国将其批判中国的一部分火力投向了产能过剩,认为中国的产能过剩将导致全球市场出现扭曲。

2016年,时任美国财政部长雅各布•卢(Jacob Lew)就曾表示:产能过剩导致资源错配,“唯一能够让你的市场继续运行的方法,就是以比国际市场价格更低的价格销售产品。”今年3月,美国贸易代表办公室发布的年度贸易壁垒报告则是点名批评了中国,指责中国对钢铁和铝等行业的产业政策和财政支持导致产量过剩和大量出口。

这一指责并非空穴来风,却也有歪曲事实之嫌。中美贸易几乎都是市场自发行为,中国也早已不是计划经济国家,中美经济对话是建立在自愿基础上的市场行为。全球经济面临深层次的结构性问题,中国部分行业产能过剩是客观事实,但中国也正持续解决过剩产能问题,并没有刻意引导对美贸易顺差。

不过,美国一直就中国“转移过剩产能”大做文章。根据美国商务部公告,2017年美国在WTO就铝产能过剩问题投诉中国,同时又启动了对中国产铝箔的反倾销反补贴调查。为美国本土制造业服务的“转移产能”阴谋论愈演愈烈,一时难以散去。

畸形市场竞争,谁才是规则破坏者?

长期以来,美国利用“操纵汇率”“出口补贴”等说辞指责中国在对美贸易中“作弊”以达到促进出口,维持巨额贸易顺差的目的。尽管这些指控本身就不一定客观,但此类固有偏见却延伸至投资领域,让部分美国学者开始担忧中国投资,特别是国企投资的涌入会在美引发不公平竞争和市场扭曲,进而损害美国经济。

这一担忧来源于中国国企投资者对美国当地企业所带来的潜在“挤出效应”。美方的逻辑是:政策性银行、国有银行等中国金融机构能够通过低息贷款的方式,为国企投资者的海外投资和后续经营活动提供低成本的融资支持;不具有此类优待的美国企业则因此会在激烈的市场竞争中处于不利和被动位置,甚至被“淘汰出局”。而一旦缺少这类“投资补贴”,中国投资者的在美企业极有可能丧失其在生产成本、产品价格等方面的竞争优势。长此以往,市场将淘汰真正有效率、有活力的本土企业,潜在的低效甚至亏损企业却无法被“优胜者”兼并或逐出市场。

美国的这一忧虑虽具有一定理论依据,却缺乏现实证据的支撑,同时也反映出美国对中国企业存在根深蒂固的偏见与不信任。事实上,早在上世纪80年代大举进军美国市场的过程中,日本投资者就曾通过交叉持股协议的方式得到了日本银行的低成本融资。如今看来,大量的日本投资并未引起市场价格扭曲等问题,反而成为拉动美国就业和经济增长的重要源泉。即使未来中国在美投资的总额会远超日本,其量级也难以对市场价格等竞争要素加以影响,中国投资者也未必成为市场规则的破坏者。

除了对不公平的市场竞争的忧虑,中美双方不对等的市场准入条件也是美国政策制定者最为关切的问题之一。近年来,中国在美投资快速增长。2015年,中国对美直接投资首次超过了美国对华直接投资。但在美国看来,这些变化却并未带来中国在市场准入条件上对美国投资者的进一步开放。例如,美国采用“负面清单”的形式对包括中国投资者在内的外国投资者进行管理,即除去清单上明确禁止进入的领域外,其余所有领域都对外资开放;中国则采用“正面清单”的管理方式,即对允许准入的主体、范围、领域等条件以清单方式列明,外商只能在清单范围内的领域进行投资。相比“负面清单”,“正面清单”无疑在市场准入方面设立了更高的限制条件。

中国与美国处于不同的经济发展阶段,相关制度的建设也有待完善,通过“正面清单”的方式对外资进行管理是出于自身国情的考虑。然而,随着中国在美投资的进一步增加,中美双方在准入条件上的持续不对等现状将引发更多来自美方所谓遭受中国不公平待遇的抱怨,从而迫使相关政策制定者修订现有政策,对中国在美投资设立更高的准入门槛。

贸易战风险仍存,“百日计划”何以破解信任难题?

中美贸易战一触即发的担忧一度在中国国内蔓延,刚结束不久的“习特海湖庄园会晤”则释放出积极信号。中美两国元首在会晤期间表示要加快贸易谈判,以求在100天内产生成果。

“美国希望看到中美贸易关系的‘切实成果’,而且要尽快。”美国商务部长罗斯9日接受采访时说,“在中美高层会晤中,我们明确了两大首要目标,一是显著减少中美贸易逆差,二是增加双边贸易总额。”

中美贸易逆差巨大是美国对中国重重不信任背后的主要原因,以“百日计划”为契机调整中美贸易不平衡或是破解美国“千日疑虑”的关键第一步。

《金融时报》称,美国希望讨论在多个领域的中国市场准入问题。“百日计划”的先声即是中国将在金融领域向美国提供更开放的市场并取消美国牛肉进口禁令。接下来的谈判磋商中,中国可能还要打一场“硬仗”,在农产品等更多领域美国会要求中国放松进口限制,降低进口关税;而路透社消息称,特朗普正考虑签署对特定行业展开贸易调查的行政命令,中国企业可能会遭到更多的审查。

评论称,中美贸易不平衡并非“百日计划”在短期可改变,中国不断扩大对外开放,降低外资准入门槛,而美国在中资收购美国企业、美国高技术产品对华出口等方面设立了层层关卡,也是中美贸易失衡的重要原因。中国单方面的努力难以奏效,中美应相互开放投资领域,放宽贸易限制。

双边开放将走向中美合作共赢的理想局面。中美经济互补性强,合作空间大,以特朗普“万亿基建”计划为例,中国可以为这一计划提供和技术,将基础设施建设合作打造成中美经贸合作的一个新的抓手、中美互信的一个突破口。

从长远来看,签立双边贸易协定(Bilateral Investment Treaty, BIT),无疑是中美双方消除偏见、增进互信、制度化双边投资关系最为有效的方式,也是近年来中美双方政界、商界和学界所积极探讨的热点话题。从最新中美经济与安全审查委员会年度报告来看,该委员会对中美BIT签订所能带来的作用,在总体上也持肯定态度。

尽管中美BIT的谈判工作在2013年的“中美战略与经济对话”中取得了一定突破,但仍进展缓慢。综合上文,不难得知,美国最想通过BIT解决的顾虑是:

中国企业在投资过程中是否受“国家意志”驱动,进而给美国国家安全和经济安全带来隐患?

中国投资者是否得到了中国政府在贷款、税收等方面的特别优待,进而置美国本土企业于不利位置?

中国是否能在投资准入条件上做出让步,给予美国投资者更为开放的投资环境?

对中国而言,最为集中的问题则是如何提升美国对中国投资审查的透明度和公正性,从而减少审核风险及其他政治因素给中国投资者带来的不利影响。

在过去谈判中,上述双方所关注的问题已通过多次交换负面清单的形式取得了一定进展。自谈判开启以来,中美两国已四次交换负面清单,最近一次则是在2016年9月。然而,目前的状况仍离双方想要达到的目标有着不小差距。如今,特朗普总统上台,在吸引投资方面的话题上持有比较开放的论调, 似乎为中美进一步推进双边投资协定带来了新的机遇。但这样一份意义重大的双边投资协定究竟能否在特朗普任期内得以实现,还需耐心等待特朗普那份迟迟没有推出的“中国政纲”。

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