【凤凰全球内参】中企海外矿业投资困境


来源:凤凰国际智库

6月4日,中国驻赞比亚大使馆发布消息称,赞比亚移民局近日以涉嫌非法购买铜矿原料为由,将31名中国公民强行关押。据悉,此次被捕的31名中国员工来自赞比亚铜矿大省基特韦和钦戈拉的7家中国民营矿业公司,他们涉嫌利用青少年从当地铜矿偷盗铜矿石。

而类似此次中国公民因涉嫌非法采矿被捕的事件,近年来在非洲曾多有发生,例如2013年,就有116名中国公民在加纳政府开展的整治非法采矿的行动中被逮捕。

此次事件发生后,外交部非洲司司长紧急约见了赞比亚驻华临时代办班达,就抓捕事件提出交涉。随后,中国驻赞比亚大使约见了赞比亚内政部长再次提出交涉,并派出使馆人员赴铜带省了解情况,看望中国公民。最终,31名被关押的中国公民在6月6日获释后乘机离开赞比亚回国。

在中国公民因涉嫌非法采矿被捕的背后,体现的是部分中国民营企业海外矿业投资的尴尬处境。由于采矿业前期资金投入大,法律法规复杂,安全生产标准高以及环境保护要求提升等因素,对于进军海外矿业领域投资的中小型中资民营企业而言,正面临着前所未有的挑战。像赞比亚这样的非洲国家矿产资源丰富并且积极吸纳外资,为这些中资民企提供了进入采矿业的难得机遇,但上述因素又使得他们在当地的经营时常陷入尴尬的困境。

矿产资源丰富的南部非洲国家

赞比亚1964年建国以来,国内政治局势长期保持稳定,也没有卷入过外部军事冲突。赞比亚在1964年与中国建交,是南部非洲最早与中国建交的国家,两国关系长期保持友好,赞比亚是将中国“抬入”联合国的非洲兄弟国家之一。

毛泽东关于“三个世界”的论断也是在与赞比亚总统卡翁达会面时提出的。赞比亚是位于南部非洲的内陆国家,近年来经济保持了稳定的增长,人均GDP达到1300美元,已经从不发达国家的行列跻身发展中国家。赞比亚自然资源非常丰富,经济发展的支柱行业之一就是采矿业。

赞比亚的铜蕴藏量达到了9亿多吨,是世界上第四大产铜国,其国内的钴、镍、铅、铁、祖母绿和水晶等众多矿藏同样丰富。赞比亚实行以自由和市场为导向的经济发展方式,国内没有实行进出口贸易配额,允许外国投资者进入国内所有的产业领域投资。

正因为赞比亚丰富的矿产资源和自由的市场经济制度,近年来吸引了大量的中国企业在当地投资。根据商务部发布的数据,截止2015年,中国企业在赞比亚投资存量已经达到了23亿美元,是该国主要的外资来源国家之一。

中国企业在赞比亚的投资过去10年间取得了重要的进展。2007年中国在非洲的第一个经贸合作区在赞比亚成立,由中国有色矿业集团公司承建,园区主要以谦比希铜矿、湿法炼铜厂等企业构成。

在矿业投资领域,实力较强的国有企业和民营企业能够较好的达到标准,而资金和管理水平有限的中小型民营企业则会面临诸多困难。对于中小型的中资民企而言,取得当地矿产开采权益的难度很大,因此不少在当地投资的企业可能会选择从事矿产收购,然后转手倒卖,因为收购的矿产可能涉及非法采矿,因此为企业在当地经营带来了潜在的法律风险。

采矿业法律逐步健全的发展中国家

前往自然资源丰富,同时法律制度不够完善的国家投资似乎是对中国企业在非洲投资的长期印象,然而作为中国企业在南部非洲重要投资目的地的赞比亚却不是这样,这里不仅自然资源丰富,而且法律制度健全。

赞比亚的法律体系以英国法律为蓝本,制定了比较完备的与外商投资相关的雇佣法、工业和劳动关系法、投资法、税法、公司法等法律。赞比亚政府还专门制定了《赞比亚发展署法》以鼓励外商投资。

1996年,中国与赞比亚签订了《关于鼓励和相互保护投资协定》。基于以上条件,中国企业能够在赞比亚的投资过程中享受到较好的法律环境。此次中国公民在赞比亚被捕事件,目前披露出的消息是涉嫌非法采矿引起的抓捕行动。

由于赞比亚经济发展仍然严重依赖采矿业,并且政府已经将国内铜矿全部私有化,因此打击非法采矿,对于政府保证财政收入具有重要的意义。今年5月,赞比亚警方就采取过行动打击了国内最大的铜矿之一孔科拉铜矿钦戈拉矿区的非法采矿人员,并且发生了人员伤亡事件。

尽管赞比亚实行了自由的市场经济制度,并且开放国内所有的产业领域鼓励外商在本国投资,但在不同的投资领域仍然有相关的管制措施。

在采矿业领域,赞比亚的《矿山和矿产发展法》中规定,所有小型采矿权、小型宝石开采权以及探矿许可只颁发给赞比亚人或赞比亚人拥有的公司,但是工业矿产的采矿权不受此限制。

在1970年之前,赞比亚的铜矿一直属于私有,之后赞比亚政府开始了国内铜矿国有化的改革。上世纪90年代开始,赞比亚再次开始了铜矿私有化的进程,到2000年赞比亚联合铜矿公司私有化工作完成,标志着赞比亚铜矿国有经营时代的结束。

此后,大量的外国矿业企业进入赞比亚投资,获得了大量的矿产权益。对于资金和管理水平都有限的中小型中资民营企业而言,由于《矿山和矿产发展法》中对于小型矿采矿权的限制,很难有机会获得当地矿山的开采权。

因此,在当地从事低品位铜矿收购是部分小型中资民企在赞比亚矿业领域开展业务的方式。此次在铜带省被捕的31名中国公民,也是来自以收购当地低品位铜矿为业的中资民企。这些企业收购的来源往往是赞比亚人经营的小型矿山,但有时铜矿的来源可能是赞比亚当地民众没有正式矿产开采权的情况下,非法开采所取得的铜矿石,因而作为收购方的中国企业可能也面临着违反当地法律的风险。

在涉及矿产所有权的法律上,为了照顾当地民众的利益,不少矿产资源丰富的国家像赞比亚一样都对外资企业在当地取得矿产的勘探权和所有权有详细的法律规定。

对于中小型中资民企而言,面对取得矿产权益的复杂法律程序,缺乏专业律师团队和咨询团队的劣势,会为投资本身构成较大的困难。

南非是非洲大陆矿产资源非常丰富的国家,也是中国企业进行海外矿业投资的重要目的地。在外资企业取得矿产所有权的过程中,南非政府根据《黑人经济振兴政策法案》规定,凡是在南非投资的矿业公司需要将至少26%的股份出售给黑人,并且外资企业在当地成立的新公司中,黑人在公司董事会的人数至少要达到50%。

加纳是非洲的第二大黄金生产国,但是国内非法盗采的现象非常严重,严重影响了拥有合法特许经营权的矿业公司的利益。因此加纳政府近年来通过立法开始加强对采矿活动的监管,严厉打击非法盗采,并允许法庭拥有充公非法采矿使用设备的权利。

近年来,加纳境内长期存在数万名从事非法采矿的矿工,大量的中国公民也牵涉其中,像2013年就有上百名中国公民因涉嫌非法采矿被捕,随后有超过200名在当地从事采矿业的中国公民被遣送回国。

限制原矿出口提升投资难度

由于出口原矿的经济收益非常有限,一些长期依靠原矿出口创造外汇收入的国家开始通过国内立法上的要求,限制原矿的出口,或要求至少在当地进行初级加工。

南非政府近年来通过采取一系列方式鼓励外资矿产企业在南非当地进行矿产加工,并可能进一步对某些初级矿石的出口采取限制措施。

在这方面法律要求最严格的国家之一是印度尼西亚,印度尼西亚在2014年1月开始全面禁止本国原矿资源的出口,只有少数承诺将在2017年之前在当地建成冶炼厂的公司得以继续出口开采的原矿资源。此项政策是印尼苏西洛政府颁布的一项重要经济政策,旨在促进本国金属冶炼工业的发展和减少矿产资源的出口比重。在2014年10月佐科成为印尼新任总统后依然延续了这一政策。

印尼是全球最大的镍矿石、精炼锡出口国,也是世界重要的铜矿和金矿开采国,并且是中国企业在东南亚地区最重要的矿业投资国。在这一政策颁布后,承诺在规定时间于印尼建设矿产加工工厂的外国公司被允许继续从事矿产的开采和贸易。

面对这一政策上的突然变化,投资印尼镍矿国有企业金川集团和大型民营企业青山集团都通过积极的应对,改变了在当地开采矿产然后回国加工生产的模式,而是投资在当地建立了大型的产业园区,成立工厂直接在当地完成矿产资源的部分精炼和加工工作。

不论是金川集团还是青山集团都是国内大型的镍矿生产加工企业,加强的资金实力能够使得它们通过经营模式的改变,成功应对印尼政府法律政策变化所带来的风险。但对于资金和技术都非常有限的中小型中资民企而言,在海外矿业领域的投资中基本上很难应对这类风险和法律要求。就像此次在赞比亚被捕的中国公民所属的中资矿产公司,在当地只能在法律规定的边缘从事原矿收购的业务,很难有进一步的发展。

环境与企业社会责任标准的重要性

采矿业是容易对自然环境造成较大影响的行业,因此在发达国家从事采矿业往往要求企业在生产过程中达到较高的环境标准。事实上,中国企业进行海外矿业投资的目的地中发达国家占有很大比例,像澳大利亚、美国和加拿大等国家,中国企业在这些国家进行矿业投资的历史甚至比不少发展中国家更长。

更高的环境标准要求企业付出更高的生产成本和具备更先进的生产工艺,这些要求往往是中小型民营企业难以达到的,因而在发达国家投资矿产领域的主要是以中钢集团和五矿集团这样的大型国有企业为主。

近年来,随着世界各国对环境保护重要性认识的逐渐提高,不仅发达国家不断提升企业生产的环保要求,发展中国家在环境保护立法上的进程也不断加快,加强了对外资企业投资的环保评估。

赞比亚政府就设立有环境委员会,外国企业在赞比亚境内投资前,需要向环境委员会提交投资项目的介绍以及对环境影响的评估报告,制定出《项目环境管理计划》,申领“三废”排放许可证。如果是因为在发展中国家投资,就有意降低环境保护的标准,将可能使企业遭遇严重的损失。

比如上文中提及存在严重矿产盗采的加纳,政府加大打击盗采现象的原因除了保障合法矿产企业的权益外,遏制非法盗采对当地环境造成的严重破坏也是重要原因。进行盗采的小型矿场,往往肆意挖掘,并且不进行回填,对当地的道路等设施造成了严重的破坏,对民众的日常生活也造成了非常负面的影响。

更擅长处理投资过程中突发事件的中资国企

采矿作业容易对矿场所在地民众的生活造成一定影响,如果不能完善地处理好与当地民众之间的关系,对受到矿产开发影响的民众进行必要的补偿,很可能为采矿作业的进行造成困扰。

另一方面,采矿业的性质也要求企业需要在当地雇佣一定量的工人,因而依据投资国当地的法律保障工人权益也是顺利开展投资的必要条件。

通过一些矿业投资的案例对比,我们可以发现国有企业在海外遭遇因环境问题或工人权益问题引发的群体性事件时,往往比中小型企业有更加丰富的经验和资源解决问题,使当地的投资活动能够顺利进行。

2010年10月,中国在赞比亚投资矿产的民营企业科蓝矿业公司的矿区发生了一起枪击事件。起因是200多名当地矿工没有能够按时领到当月的工资,改善薪酬制度的要求也未获回应。随后工人围堵了通往科蓝煤炭的道路,并破坏矿场的一些设备。此时,两名中国监工拿起猎枪,对抗议的当地矿工进行射击,打伤了11名矿工和一名群众,其中两人伤势较重。

事实上,科蓝矿业在2003年开始生产以来一直存在劳资纠纷,长期没有得到有效解决。这类由劳资矛盾升级为暴力事件的案例,在赞比亚和其他非洲国家并不少见。非洲矿产资源丰富,投资门槛较低,使中资民企看到了远赴非洲淘金的机会,但是许多中资业主在挖掘财富时,忽视了必要的社区建设和社会责任。

他们也许习惯于和当地的官僚权贵们打交道,遇到问题时总希望通过上层关系处理,然而很多矛盾和误解会通过一天天积累,直到临界爆发,像上述的赞比亚枪击事件,为企业在当地的投资活动造成巨大的负面影响。

国有企业在进行采矿业投资时尽管也会面临类似问题,但处理手段和方式要远远强于一些民营企业,结果也使投资活动能够更顺利地进行。万宝矿业在缅甸莱比塘铜矿的投资就遭遇过这样的困境,因为投资活动对当地居民生活产生了较大影响,引发较了为敏感的环保和居民搬迁的问题。

当地居民在一些非政府组织的挑唆下发起了的抗议活动,并在抗议过程中发生冲突。在当时缅甸民主转型的大背景下,反对党全国民主联盟也介入到民众抗议事件中。但经过有效的危机管理,邀请当地民众和全国民主联盟代表进行磋商,事件很快得到平息,万宝矿业的投资活动对改善当地居民生活状况带来的收益也得到了绝大多数居民的认可。

2008年,中国中铁、中国电建与刚果矿业公司共同签署了《关于刚果民主共和国矿业开发与基础设施建设的合作协议》,作为一项典型的资源换基础设施式的直接投资项目,是中国企业当时在非洲金额最大的一项投资项目。

由于条款涉及的政府担保事项引起了IMF和世界银行对刚果(金)政府的干涉,认为享受国际债务减免的政府不能在与外国企业的协议中提供政府担保。随后,一些西方NGO和当地民众开始抗议这一计划,不过经过华钢矿业有效的危机处理,和加强在企业社会责任上的投入,遭到IMF和世界银行干预的协议最终得到修改,尽管投资金额下降,但铜矿勘探和开采的工作最终顺利展开。

中小型中资民企海外矿业投资的挑战

近年来,中国企业在矿业领域的投资和并购比之前有较大幅度的下降,重要原因之一就是,经过二十多年的海外矿业资源领域投资并购,中国企业在海外已经积累了相当数量的矿产权益资源,并且正在加快实现成功开采的速度,由矿产权益转化为现实的生产能力。

因此,相比于之前中国企业积极通过投资并购获取海外矿产权益资源,当下中国企业如何经营好拥有的海外矿业资源,顺利实现生产和盈利是面临的一项重要问题。这些要求恰好是中小型民企所欠缺的,即便已经获得了矿产权益,如何顺利投产并盈利也绝非易事。

采矿业投资由于专业性要求高,前期投资较大,投资周期较长,使得企业需要具备较强的资金基础。

与此同时,不论是发达国家还是发展中国家在采矿业领域的立法都在不断完善,对于企业的投资和生产行为提出了越来越高的要求。采矿作业容易对矿场周边的环境和居民生活造成一定影响,因而在投资和生产过程中注重企业社会责任的实践对海外矿业投资的成功至关重要,但也会增加企业的成本支出。

上述这些新的变化无疑为希望在海外矿业领域进行投资的中小型中资民企带来了新的挑战,海外淘金恐怕变得不那么容易,提升资金、技术和管理水平将是成功投资的重要保障。

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[责任编辑:陈立彬 PN139]