【凤凰全球内参】老挝不“老”:内陆不再是硬伤 “走廊国家”战略来了


来源:凤凰国际智库

老挝是东南亚最贫穷的国家之一,近年来,老挝一直在利用该地区强劲的经济增长来加强区域一体化,将其重塑为能够促进内陆地区跨境贸易的“走廊国家”。这个战略计划高度依赖于传统上将老挝视为战略缓冲区或准殖民地的邻国的合作和互动,过去老挝一直被视为缓冲区,导致了老挝的孤立和不发达,直到近年,因为中国,美国,印度,日本等大国在东南亚的竞争使得其邻国以及其他一些国家增加了对老挝的兴趣,这种情况才显示出改变的迹象。如今老挝乘着东南亚经济增长的快车,在有利的国际环境下,能否实现从闭塞的内陆到经济走廊的转换呢?

不受重视的内陆国家

老挝在地理位置上处于东南亚的中心,被包括中国,越南,泰国,柬埔寨和缅甸在内的更强大的邻国所包围,这种地位使老挝处在地区贸易的十字路口,但它也注定了老挝经济上对邻国的依赖,这意味着老挝领土成为邻国之间的一个缓冲区。在古代,这种缓冲作用意味着老挝经常遭到邻国的入侵,老挝在14世纪被确定为独立实体,它受到东边越南帝国,北部缅甸王国,西方暹罗(现代泰国)的入侵,后来在1893年至1953年又受到法国的殖民。

传统如此,现在的老挝也不得不依附于这些权力,寻求保护其海上通行和经济生命线,或尝试与毗邻国家维持平衡。内陆被认为处于不利的地位,内陆国家与海洋资源(如渔业)相隔甚远,更重要的是无法进入海运贸易,而海运贸易占国际贸易的很大比例。因此,沿海地区往往比内陆地区更富有,人口更多。

就老挝而言,这个缺点是显而易见的,因为老挝是整个东南亚唯一的内陆国家。缺乏良好的交通连接和远离海洋的原因使得老挝不得不向柬埔寨、缅甸和孟加拉国等国家提供廉价劳动力以发展经济。老挝依赖进口,其许多必需品如石油都依赖周边有出海口的国家的进口。在这种弱势、被动的情况下,老挝国内的经济发展一直是被周边国家所忽视的,老挝作为缓冲区和经济空心区长期存在。

“走廊国家”战略出炉

前苏联式计划经济的失败,让老挝在1986年提出了“新经济”机制,为了适应市场经济的发展和刺激经济增长,慢慢地开始允许私营企业和外国资本参与其经济发展,并逐渐参与各种国际机构。1997年亚洲金融危机后中国在东南亚的投资增加,美国在伊拉克和阿富汗战争中的兴趣重又提高,印度重新启动“东进政策”以及缅甸的外交和经济开放,意味着该地区会有更多的利益竞争,使老挝面临更多机遇和挑战。地区和外部势力开始利用该国作为立足点,扩大其在该地区的经济影响力。

在这样的背景下,老挝政府决心改变传统和陆地的限制,顺势推出“变陆锁国为陆联国”的“走廊国家”战略,将老挝建设为交通中转要道和桥梁,为其海岸邻国之间的陆上运输提供最便利的路线,促进国内经济的发展。为此,老挝政府提出通过建设经济走廊,发展中小企业以及出口电力来实现其愿景,这三大板块是老挝走廊国家战略的重要支柱。

在交通设施方面,老挝陆续加入大湄公河次区域经济区(GMS)、东南亚国家联盟(东盟)和东盟自由贸易区。参与区域经济论坛使万象感受到缓解国家主要地理限制(缺乏海岸线)的机会是鼓励外部对铁路和公路基础设施的投资。

万象希望利用这个机会,通过转型为“走廊国家”促进繁荣,实现经济自由化,打破投资壁垒,争取泛亚交通项目,将中国云南省、万象和泰国串起来,最终通向马来西亚和新加坡。先利用作为东南亚中心的资源和地理位置,将老挝打造成交通运输走廊,再实现其经济走廊的想法。

连接老挝、缅甸、泰国和越南的东西经济走廊(EWEC)是在大湄公河次区域规划下开展的区域运输互通互联项目,于2006年开始建设。这条走廊长达1450公里,从老挝西部的萨凡纳切到老挝东部的丹山东,通往缅甸港口城市穆拉伊兰,延伸到越南的岘港市港口。另一方面,南北经济走廊(NSEC)将老挝与柬埔寨、泰国相连,北接中国。

而此时的老挝几乎没有铁路基础设施,2009年完成了通往泰国的农海(Nong Khai)的短短3.5公里铁路线,是全国唯一的铁路线。除了公路和铁路,桥梁基础设施对于减少老挝的隔离状态也很重要,联系老挝南部城市萨凡纳切特(Samannakhet)与泰国湄公山(Mukdahan)两个城市的桥梁工程,也是东西走廊项目的一部分。

在电力出口方面,老挝希望利用其水力发电能力为自己及其邻国提供电力。老挝绵长的西部边界是由从西藏向南流出的湄公河形成的。老挝设想自己是从华南到新加坡的一个重要的交通走廊,作为“东南亚的电池”,向有需要的越南、柬埔寨和泰国等邻国出口电力。政府从电力出口创生的收入占老挝总出口的30%。特别是越南和泰国在过去十几年里是大消费者。越南在未来十年可能面临严重的电力短缺,泰国和中国也是潜在购买者,老挝将有效解决我国东南地区的电力短缺。

在发展中小企业方面,老挝政府意识到,要缩小与周边国家的经济差距,必须着力发展中小企业。因为较不发达经济体不需要太多的资本投入或先进的技术,还能为当地社区提供就业机会和收入。2006年老挝“新企业法”实施,该法案规定企业直接向工商部门登记。自此,重新注册了22,000多家企业,新注册了5000家企业。

同时在亚洲开发银行的支持下,“国家中小企业发展战略”于2007年8月获得通过,政府于2008年同意拨出200万美元,通过中小企业管理基金来推动中小企业发展,并指定老挝开发银行重点关注支持中小企业。根据“东盟中小企业发展战略行动计划”,预计到2025年,中小企业占东盟国家就业总数的比例约为老挝81%,而越南、柬埔寨分别为51%和73%。

为了实现这三个目标,老挝政府做了大量相关的政策准备,包括申请加入世界贸易组织,签署了若干区域自由贸易协定,并于2011年1月开放了其股票市场。虽然老挝仍然贫穷,很大程度上依赖农业和外国援助,但由于外国投资增加,20世纪以来的平均经济增长率约为6%。

内陆国家的雄心

据万象时报报道,老挝公共工程和交通运输部部长表示,老挝铁路项目建设将是重中之重。老挝目前在发展建设四条铁路线,2015年12月,中国和老挝开始了从中国西南边境地区通往老挝首都万象的价值68亿美元,长达427公里的高铁项目,预计2020年完成。中老铁路的开工建设,意味着贯通中南半岛南北的交通大动脉将变为现实。这将大大促进贸易、投资、旅游和民间对外交流访问,创造就业机会,从而改善当地民生,减轻贫困。

第二个重点开发项目是万象至越南边界的A3铁路项目,将与昆明至新加坡的铁路网相连接,对此,韩国政府通过韩国国际合作署增加了300万美元的支持。另外,开发商和有关官员正在详细设计价值50亿美元的3C铁路项目,将把老挝中央省萨凡纳切特(Savannakhet)与老挝越南边境检查站相连接。这个项目由马来西亚巨人铁路有限公司承包。

第四个项目是3D,该项目将老挝甘蒙省(Khammuan)的他曲(Thakhek)与泰国共享边界的占巴塞省(Champasak)的Vang Tao相连接。如果不出意外,这些项目建成后将大大增强老挝作为运输通道的地位,为老挝实现经济走廊的目标打好坚实的基础。

老挝成为区域交通走廊的战略取决于实质的基础设施连接,以及与其邻国的外交平衡。虽然一些基建项目已经完成,但老挝在建设跨境贸易所需的基础设施方面仍有很多工作要做。由于缺乏独立承担这些项目的财政资源,老挝通过转向区域一体化项目和其他国家的投资来进行基础设施升级。然而,这也意味着万象的走廊战略只有外界的支持才能继续下去,这就为中老两国的进一步合作打下了基础。

中老两国在历史上有着传统的友谊关系,特别是老挝实行社会主义制度,与中国的意识形态一致。而老挝的政策转变也扩大了区域连接性和经济一体化,这为中国进入湄公河区域和东盟国家的国际市场提供了便利的途径。

对于老挝来说,中国的经济开放为老挝提供了一个典范。中国资金丰富,投资力度大。与中国的关系也带来了经济发展中的其他区域力量的繁荣和外交平衡。老挝与中国的关系得到加强,老挝也将有望作为战略性走廊,扩大自身在该地区的影响力。

2010年中国成为老挝最大的外国投资者。许多投资流入采矿、水电和农业项目。随之而来的是中国工人的涌入。来自中国的援助也飙升。中国投资者也在种植园、资源和赌场行业中占有很大的份额。

虽然中国资本流入为老挝带来经济利益,但老挝领导层也对中国影响力的担忧越来越大。特别是中国人在万象的中心获得了土地权,建设了一个被视为“中国城”的城市发展项目。但是,老挝还处于经济过渡期,依靠中国仍然是最好的选择。中国占老挝外部公共债务的40%,老挝也受益于中国“一带一路”倡议下发展湄公河经济区的努力。

“走廊国家”的展望

1、减少对中国的依赖。老挝作为东南亚和太平洋地区增长最快的国家之一,其国内生产总值比2000年增长了12倍,到2015年达到123亿美元。其快速增长依赖于采矿、水电项目和中国的投资。如今中国经济放缓已经影响了双边贸易,对老投资从2014年的36亿美元降至2015年的27.8亿美元。而随着中国经济增长放缓,老挝势必发展多元化经济,加强与东盟的联系,平衡对中国的依赖。2015年东盟成员国之间持续的一体化进程和贸易总额达到2万亿美元,使老挝获益匪浅。作为2015年发起的东盟经济共同体的一部分,老挝正在减少区域壁垒和关税,目的是为东盟产值2万亿美元、总数6.22亿人口的区域创造单一的市场和生产基地。为此,老挝已经建立了十几个经济特区,雇用了11000名工人。

2、国内劳动力短缺。老挝最近与泰国和柬埔寨签署了贸易协定,并正在与缅甸、泰国进行边界基础设施项目建设。虽然中老铁路这个大型项目进展顺利,但自从中国的投资趋势和增长放缓以来,出现了一些不确定性。这个项目也突显出老挝的弱点。由于老挝国内经济发展水平较低,国内为数不多的熟练劳动力都流向了周围工资更高的国家,中国方面不得不派出10万名工人来参与这个项目。同样的,老挝上述经济特区的60%的工人是外国人,其经济增长面临劳动力移民以及行动自由协议的潜在风险。

3、电力出口面临外部风险。目前老挝国内正在进行的最重要的土建项目是沿湄公河建设重点水力发电厂的计划,比如Xayaburi和Don Sahong水坝。老挝希望成为“东南亚电池”的计划遭受到越南和柬埔寨的强大阻力,这些国家声称该项目将导致严重的环境后果,处于湄公河下游地区的他们重要的渔业经济可能遭受风险。一些泰国非政府组织和地方社区也反对大坝。老挝要想实现区域能源出口国的计划,成为出口电力的稳定获益者,就要谨慎地在各国之间周旋。这也意味着,老挝不能挣脱地区对其经济的捆绑,但也可以利用交通通道的位置,稳扎稳打,实现经济的平稳增长。

 

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[责任编辑:陈立彬 PN139]