中美新角力:大米和鸡背后的贸易是非


来源:财经

本文首刊于2017年8月7日出版的《财经》杂志。

作者:金焱

美国大米输华主要是为了缓和两国贸易摩擦,中国进口美国的主要农产品是玉米和大豆,这些方面美国的产量高、效率非常高,也解决了中国比如在大豆上产量不足的问题。图/视觉中国

佐治亚州前州长桑尼·珀杜是现在任美国农业部长。据媒体报道,他曾亲自向特朗普展示了一张选情地图,地图标注了特朗普胜选州中的失业情况,特朗普深受触动,因此认定要保证美国大农业的海外销售利益,这最终成为促使特朗普支持重谈北美自由贸易协定(NAFTA)的原因之一。

7月19日,特朗普在他的农业政策布局上再下一棋:提名印第安纳州农业厅厅长泰德·麦金尼(Ted McKinney)出任负责贸易和涉外农业事务的农业部副部长。珀杜对此称赞说,“我一直说,合适的人选应该每天早晨醒来都问这样的问题:我们如何在国外市场上卖出更多的美国农产品?麦金尼就是那个人。”

在麦金尼最后赴任尚未落定之际,美国与多个国家的农产品贸易问题在最近数月占据了舆论关注的焦点。在发达国家和中高收入国家,虽然农业对GDP和就业的贡献有限,但布鲁金斯全球经济与发展领域研究员乔舒亚·梅尔泽(Joshua Meltzer)对《财经》记者说,任何与美国的自由贸易谈判,农产品问题都是重要而棘手的。

美国是农产品消费大国和世界最大农产品出口国,特朗普政府更着重推动保护本国的农业贸易措施。在这一背景下,华盛顿近日公布了修订的NAFTA谈判目标,在美国农产品出口至加拿大和墨西哥方面,特朗普政府计划取消一系列的非关税壁垒,其中包括补贴和不公平的价格体系。

在地球的另一端,中国的需求极大地促进了农业贸易的发展。以猪肉为例,经济和发展合作组织-粮农组织(OECD-FAO)的最新农业前景报告显示,全球猪肉产量在未来十年预计会和猪肉需求同步增长。在2016年到2026年中,全球猪肉产量预计增长10%,达到1.275亿公吨。总体增长背后的主要推动力是中国,预计中国猪肉产量会从2016年底部反弹,在十年间增长12%,在2026年达到5930万公吨。

中国的需求促进了一些农产品产量的增长,随之相关的农产品贸易在扩大。实际上,自2008年以来,中国已连续五年成为美国最大单一农产品出口市场,是美国第四大农产品进口来源地。在中美4月开启的“百日计划”中,农产品成为双方贸易协定的排头兵。

但贸易本身纷繁复杂,充斥着政治化和情绪化的东西。8月初传出特朗普政府准备对中国的贸易做法进行大规模调查,中美之间近来凯歌不断的农产品贸易是否因此掉转势头还是未知数。

美国人抱怨说,美国只是非商业性饲养的禽类中有禽流感出现,中国的家禽产品禁令有些武断。对美国的家禽饲养者来说,他们面对的现实是坐失中国迅速扩大的出口市场。图/视觉中国

大米政治

自4月下旬到6月底,稻米期货上涨了近30%,在大豆、玉米等农产品中表现抢眼,是大宗商品价格劲升的领头羊。

到6月底,全球稻米现平均价格已上涨至去年8月以来的最高水准,期货价格同步走高,芝加哥期货交易所(CBOT)糙米期货价格4月底至6月底上涨了28.5%,今年累计涨幅达24%。大宗商品分析师们对《财经》记者指出,市场需求是带动这一波稻米走高的主要原因。

中国是世界最大的大米消费、生产国。2013年后,中国成为全世界最大的大米进口国,每年几乎要进口500万吨大米。有数据显示,2017年1月-6月中国通过海关渠道进口大米212.22万吨,进口金额高达9.67亿美元,平均进口成本455.71美元/吨。但中国的巨大需求却长期以来将美国粮农拒之于门外。

7月19日举行的首轮中美全面经济对话之后,传来了稻米贸易的好消息。首轮中美全面经济对话是习近平主席与特朗普总统在元首会晤期间,通过新确立的中美全面对话机制举行的第一个涉及经贸议题的会议。但此次对话中双方巨大的立场差异被充分放大:美国认为中国巨额的双边贸易顺差是造成美国贸易逆差的罪魁,而中国认为顺差源于其从中等收入向高收入经济转型,最终中国的经济转型会达到较为均衡的经济结果。双方话不投机,不欢而散。

也许,对话仅存的亮点是:7月20日中国商务部和美国农业部同步发布的消息,中美双方在谈判十多年后,美国首次获准对中国出口大米,目前美国对中国出口大米的草案已敲定。

2001年中国加入世界贸易组织,同时开放大米市场,但因两国间缺少植物检疫的协议,实际上美国大米被禁止出口到中国。在首轮中美全面经济对话举行期间,中国国家质检总局与美国农业部代表签署了《关于美国输华大米植物卫生要求议定书》,这是双方就美国大米输华的检验检疫要求达成一致的标志。在政治层面上,中美两国是世界上两个最大的农产品生产国和消费国,特朗普上任后,美中农业贸易关系有所强化,大米则是这一政治意愿的载体。

就在媒体一片欢腾之际,中国商务部出面表示,中国尚未开始从美国进口大米,有意对中国出口大米的美国企业需获得中国监管部门的质量认可。根据中国《进出境动植物检疫法》、《食品安全法》,检验检疫方面的进展只迈出了法律步骤的第一步。今后美国大米对华开展贸易还要完成两项法律步骤,一是美国大米生产加工企业有意对华出口大米的,需经美国政府注册并向中国国家质检总局推荐,经质检总局认可的企业,可对华出口大米;二是为防止有害生物传入,美方需对获得资格的企业生产的输华大米进行熏蒸,熏蒸药物、方法等技术条件需经中方专家评估、确认。

大米政治的逻辑是,清华大学中国与世界经济研究中心研究员袁钢明指出,美国大米输华主要是为了缓和两国贸易摩擦,中国进口美国的主要农产品是玉米和大豆,这些方面美国的产量高、效率非常高,也解决了中国比如在大豆上产量不足的问题。

路易斯安那州立大学农业经济和农业综合企业学院助理教授迈克尔·德里伯托(Michael Deliberto)对《财经》记者说,2016年1月,美中达成植物检验检疫协议,时隔一年半后,双方才正式签署这一协议,它使得美国有机会进入世界最大的大米消费市场,对美国的稻米生产商、米农来说,这是令人鼓舞的消息。在过去的几年中,大米在内的大宗商品价格低迷,这使得大米主产地的阿肯色州、加州、路易斯安那州、密西西比州、密苏里州和得克萨斯州深受困扰。

在得克萨斯州,大米价格连续多年下降,去年降至每磅10美分左右(约1.1元/斤),这主要受越南、泰国等产米大国竞争的影响,以及农业技术的进步引起的供应激增。在过去几十年,得州东南部数百个米农已完全放弃种植大米。

据路易斯安那州立大学农业中心发布的农业统计数据,2016年路易斯安那州42万英亩的稻米产区生产了28.2万吨大米。德里伯托指出,路易斯安那州是美国第三大稻米产区,约占全美稻米产量的13.3%。估算起来,路易斯安那州的稻米总值约为3.05亿美元,考虑到约1.02亿美元的增值活动,稻米对路易斯安那州的经济总影响达到4.07亿美元。虽然很难衡量大米出口到中国的即时价格影响,但显然通过出口可以减轻商品库存,随着供应紧张,米价会得以提振回升。

中国两周的大米消费相当于整个美国年产量——900万吨。对得州的大米种植业来说,出口中国意味着1亿美元的产值。美国稻米国际贸易政策委员会主席卡尔·布拉泽斯表示,中国打算派遣检疫人员访问美国的碾米厂和包装设施,以确保出货不会把病虫害引进中国。这一程序将会使第一批出口到中国的大米延宕数月至今年底或明年初,但这个协议可能会刺激新米的交易。

一直以来,中国进口大米主要来自越南、泰国和巴基斯坦,三国占中国大米近92%的进口份额。美国农业部预测,中国在2017/2018年度将进口约500万吨的大米。有消息称,年消费量超过1亿吨的中国大米市场也让日本打起了贸易算盘。日本力争扩大对华大米出口的谈判已启动。日本国内也面临大米过剩和米价下跌,米农收入或将出现锐减,日本正面临下一届众议院选举,多达百万户大米农户是现任政府的重要票仓。

大米更多地出口,意味着更多种子、化肥的采购,以及更多的仓储和更多的就业,更多的就业就意味着更多的政治资源。美国农业部近日发布的大米市场展望报告显示,2017年全球大米贸易预测数据上调65.5万吨,为4250万吨,比上年增加5%。对特朗普政府而言,无论是在数量上还是在价值上,美国最大的稻米贸易伙伴都是墨西哥,美国与墨西哥等重新谈判北美自由贸易协定,大米政治事关重大。

鸡年卖鸡

美国牛肉时隔14年重返中国市场后,6月底,首批50公斤中国熟制鸡肉样品从青岛出发,空运抵达美国。50公斤似乎不足挂齿,但却是自2004年中国首次申请向美国出口鸡肉以来,中国鸡肉第一次进入美国。

在8月2日特朗普政府拟对中国发起贸易调查的消息传出之前,有评论认为,特朗普执政半年多来唯一超出人们预期的政绩,就是处理美中关系。在中美关系中,农产品贸易已成为影响中美经贸关系走向的重要部分,有数据显示,中美农产品贸易近十年来高速增长,年均增长率达15%。据中国海关统计,2016年,中美农产品贸易额达312亿美元,其中,中国自美进口238亿美元,对美出口74亿美元,中方逆差164亿美元。

2016年中国成为美国农产品第二大出口市场,占美国农产品出口的15%。美国出口的62%大豆、14%棉花均销往中国。近几个月来,中国从美国进口农产品的步伐也在加快。7月13日,来自中美两国的多家企业在有“肉米之乡”之称的美国爱荷华州首府得梅因签署合同,中国企业将从美国进口1253万吨大豆和371吨猪肉及牛肉,进口金额高达50.12亿美元。

但中国鸡肉向美国出口之路尤其漫长而坎坷。2004年初,中国爆发禽流感,美国国会和农业部之后一再阻止从中国进口中国禽肉产品。中美双方围绕肉鸡的争端持续了数年,其间动用了世贸组织争端解决机制;反倾销、反补贴等手段也轮番上阵。

直到2017年7月16日,美国农业部食品安全检验局发表了一份拟定规则。这一规则修订了检验规定,认定中国具有资格在国内采购鸡只屠宰,所制家禽产品出口美国。而美国的最终让步,是希望牛肉重新进入中国市场,因而承诺将扫除进口中国熟制鸡肉的障碍。

美国是全球最大的家禽生产国和第二大禽肉出口国,有18%的产品都输往国外市场。中国巨大的市场及增量空间、中国农业人口的迅速老龄化,以及城市端消费升级带来的需求多元化让美国看到了农产品竞争的另一个出口。

7月下旬,美国近40位参议员联名呼吁美国农业部力促中国政府结束对美国家禽产品出口的禁令。2014年由于美国在西北部地区的禽类中发现禽流感,中国从2015年1月开始禁止从美国进口所有禽肉制品和鸡蛋。

美国人抱怨说,美国只是非商业性饲养的禽类中有禽流感出现,中国的家禽产品禁令有些武断。对美国的家禽饲养者来说,他们面对的现实是坐失中国迅速扩大的出口市场。

美国三分之一左右的参议员一同上书,是受到中国开始对美国家禽业进行动物卫生审查的鼓舞,他们在致农业部的信中说,一旦其对美国家禽业的卫生审查完成,希望美国农业部继续努力推动中国最终批准美国家禽的准入,并尽快将美国的家禽运往中国。

美国政客们的动力在于,家禽业提供了数千个高质量的就业机会,重新开放中国市场意味着创造新的就业机会和提高工资水平,从而为相关的农业区域带来经济繁荣,也巩固了他们的选票。

在美国方面等待的过程中,中国原产禽肉制品也在等待美国方面完成相关立法,从而获得正式进入美国的资格,美国农业部的相关规则可能要到今年底才能制定完成。中国目前是世界第二大禽肉生产国,仅次于美国。多年以来,中国禽肉已出口到日本、欧洲等地50余个国家,如今中国禽肉的目标是,叩开美国的大门。

在中美推出的“百日经济计划”中,农产品贸易被放在“早期收获”的重要一栏中。不只是中美之间,英美之间也希望借力农产品贸易为双方的自由贸易协定开路。7月24日至25日,英美两国贸易工作组就英国“脱欧”后两国间新的自由贸易协定进行了初谈。

英国产业结构严重失衡,服务业增加值占GDP比重高达约80%。农业虽然是英国具有比较优势的产业,但农业增加值占GDP比重过低。英国希望在“脱欧”后,创建一个以英国为中心的贸易版图,但事实证明农业是个非常棘手的问题。问题首先出在农产品的出口标准设定上。在初谈过程中,英国贸易大臣利亚姆·福克斯的一个建议惹得鸡犬不宁。福克斯建议英国降低食品标准,允许从美国进口氯洗鸡。氯化水洗涤的鸡肉在美国是合法的,美国的生产商和监管机构认为它减少了污染的蔓延;但在欧盟,氯洗鸡则被禁止,因为欧盟相信用氯化水使鸡肉变得更新鲜无利于健康。

对欧盟官员来说,氯洗鸡意味着英国在食品标准上的降低,这将大大阻碍未来双边的贸易。根据欧盟现有食品监管规定,使用氯清洗的鸡肉、被注入生长激素的牛肉以及转基因食品,都被禁止进口至英国。有数据显示,美国占英国外贸出口总量的16%,欧盟则占英国外贸出口总量的44%。

氯洗鸡事件引发了人们的担忧,农业是英美贸易的关键领域,但英国政府似乎在保护农业上没有花足够的谈判资本。就在英国上一任联合政府期间,家禽出口就一直是美国提出的关键问题。在美国农业协会看来,美英实现自贸协议的前提是,英国必须与美国在这方面的标准达成一致,从而让更多的美国农产品进入英国市场。

重审NAFTA

特朗普从来不乏语出惊人,竞选期间他就对NAFTA态度强硬,不过那时他的聚焦点在于制造业和边境税问题。当上总统之后,他的言辞丝毫没有软化,断言北美自由贸易协定对美国是个灾难,一个贸易灾难。

他批评加拿大的乳制品政策,说加拿大对美国奶农的所作所为“是一个耻辱”。很快人们发现他提出了新口号:为奶农挺身而出,农业问题在北美自由贸易协定改革中变得引人注意。

近日,特朗普政府公布了北美自由贸易协定改革计划的谈判目标。重新谈判目标被认为更像是对NAFTA原版本的拓展或版本的升级更新。美国彼得森国际经济研究所高级研究员卡伦·亨德里克斯对《财经》记者表示,目前重新谈判NAFTA首要目标,尤其对特朗普政府来说,是减少美国与加拿大和墨西哥的双边贸易赤字。这个目标是错误的,但至少在竞选活动中是张好牌。

谈判目标要求保留“购买美国货”条款并减少贸易逆差,不仅包含降低美国对NAFTA国家贸易逆差的总体目标,还承诺努力保留政府采购中有利于美国公司的规定。达成这些目标是改写NAFTA的前提,并把首轮谈判定于8月16日至20日在华盛顿举行。

实际上,农业贸易是美国生产者和消费者通过NAFTA而受益的领域之一。有数据显示,北美自贸协定生效后,美国对墨西哥的农业出口额从每年40亿美元上升到如今的185亿美元。如果将加拿大计算在内,这一数字将达400亿美元,是1994年之前出口两国总额的4倍。

亨德里克斯指出,农业利益往往在高收入和中等收入国家中有重大的政治影响力,这在特朗普政府得以彰显:参议院农业委员会主席、堪萨斯州的参议员帕特·罗伯特与特朗普在白宫进行了长达45分钟的私人会晤,提出了增强农业条款保证农民利益的请求。罗伯特称,他告诉总统本人重新制定北美自贸谈判中的条款是困难而艰巨的,如果美国不能获得借此塑造强而有力、可预测的贸易政策,美国农业州选民们的日子只会更加艰难。

美国各类农业联盟如美国大豆协会、玉米加工商协会、粮食与饲料协会等民间机构也都表达了类似诉求,他们认为,现行的北美自贸协定确保了他们的农产品稳定而持续地输入两国市场,任何削弱北美自贸协定的做法,都会危及美国农业,有可能砸掉数万人的饭碗。

18位农业州的共和党参议员5月还曾联名致信白宫,强调北美自贸协定极大推动了美国对墨加两国的贸易往来,在农业贸易领域任何废除协定或者增加不必要的限制性措施,都不利于美国农业甚至美国经济的稳定增长。

对代表共和党农业州的参众议员们来说,重新进行北美自贸谈判会直接影响到他们的经济利益和票仓利益。他们希望特朗普政府最好不要搞砸了既有的成果。同时,美国农场主们不希望他们的既得利益变成谈判筹码,换来美国制造业的发展。

显然这些游说起了作用,在特朗普政府新推出的谈判蓝图中,承认了一些人会从NAFTA中受益,他们主要是那些通过NAFTA获得急需的市场准入权的农场主和牧场主。

人们注意到,虽然特朗普上任首日就退出TPP,NAFTA谈判目标包含了TPP中谈过的一些项目。在NAFTA谈判目标中,出现了美国政府将“寻求消除美国农业出口的非关税壁垒”的字样。

亨德里克斯认为,在农业方面,一个成功的NAFTA重新谈判不会恢复很多TPP中包含的贸易政策改革。例如,降低非关税壁垒、消除出口补贴、和转基因生物有关的市场准入问题等,这些议题在特朗普的前任那里已取得了胜利,回到谈判桌上重新谈这些问题会显得很奇怪。

消除美国农业出口的一些障碍是NAFTA重新谈判的愿景。亨德里克斯指出,美国乳制品可能会受益于更多的市场准入,因为加拿大、墨西哥此前都同意TPP框架下的相关措施。

美国肉类出口商联盟发言人乔·舒勒此前曾表示,从业者担心农业关税将被再次写入NAFTA谈判协定,美国的肉类出口将会蒙受损失。他们还担心,新的自贸协定涉及牛肉、猪肉、奶制品以及小麦等产品的部分提升出口价格,导致墨西哥和加拿大的大买主重新安排供货渠道。

亨德里克斯认为,牛肉和猪肉产品等会受益于拓宽的市场准入——在TPP框架下,日本、墨西哥,秘鲁和越南承诺大量削减或完全取消很多肉类产品的关税,其中特别提到了牛肉和猪肉。这一举措将惠及从美国到澳大利亚、加拿大和新西兰的养殖者。如果重新谈判北美自由贸易协定时,纳入类似的市场准入特许权,亨德里克斯说,那么美国的农场主、牧场主和相关养殖者将是主要的赢家。

虽然新公布的谈判目标给人的整体印象并不劲爆,但也不乏强硬之举。谈判目标提议删除NAFTA中第十九章争端解决机制的特别条款,该条款可让加拿大和墨西哥更容易避免美国的贸易制裁,允许NAFTA成员在特别法庭上对关税提出质疑。这一章节通常被用于解决倾销货物和反补贴税索赔的争议。而这一特别条款的删除,对加拿大和墨西哥的小麦、牛肉和猪肉产品来说并不是好消息。

(《财经》特派记者金焱发自华盛顿苏琦/编辑)

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