【凤凰全球内参】丧失民心的巴西总统 向民粹主义经济政策开战


来源:凤凰国际智库

内容提要:

在经历了卢拉政府时期高速的经济增长后,由于国际大宗商品市场的持续低迷,依赖大宗商品出口的巴西经济陷入困境。在政治领域,腐败问题也长期困扰着巴西政坛,连续三任总统卢拉、罗塞夫和特梅尔都身陷腐败丑闻。接替被议会弹劾的罗塞夫成为巴西总统后,特梅尔在疲于应付接连不断的司法指控时,已经开始带领巴西政府开始一项全方位的经济改革计划。

这项改革涉及大规模的私有化,进一步开放市场准入,改革劳动法以及削减社会福利开支等,一旦全部实施,将会对巴西未来经济发展产生深远影响,并彻底改变巴西劳工党执政期间带有民粹主义色彩的经济发展政策。尽管国内的民众支持率很低,但凭借多年在巴西议会的耕耘以及企业界和国际投资者的支持,为特梅尔实施此次全方位的经济改革奠定了基础。而对于中国而言,凭借中巴经贸关系和政治关系在近年来的突飞猛进,巴西此次经济改革将会为中资企业进入巴西创造更多机遇。

专家视角:

李治国:大成律师事务所合伙人,在企业海外投资和并购领域具有资深的行业经验,曾多次参与中资企业海外投资并购大型项目

从国际大型跨国公司在巴西的战略布局就能看出,尽管近年来巴西经济发展陷入了较为严重的困境,但不能因此否定在巴西投资蕴含的巨大机遇。特梅尔政府正在推动的经济改革,将会进一步扩大巴西的市场准入,尤其是部分关键的基础设施领域,像道路、港口、铁路、能源以及基础设施。

目前,中资企业在巴西投资的进程中,不仅没有落后于发达国家企业,而且取得了重要成果。例如在巴西的电力领域,国家电网公司在2016年就完成了一项重要收购,使得国家电网公司在巴西实现了发电、输电、配电和售电业务领域的全面覆盖。在巴西传统吸引外资的重要领域矿产业,中国五矿和宝武钢铁等大型央企更是接连加大在巴西的投资力度。而新晋开放的对亚马逊矿产保留区的开发,将会为中资企业在巴西投资矿产业创造更多的新机会。

在身陷腐败丑闻,面临多项指控的巴西总统特梅尔推动下,巴西政府近期出台了一些列经济改革计划,旨在使巴西结束经济衰退。这些改革计划包括,对劳动法进行修订,对公共养老金体系进行改革,大规模国有企业私有化计划等等,任何一项改革计划都可能对巴西未来的经济发展产生深远影响。显然这位在巴西政坛不受民众欢迎的政治人物,无意在幸运地接任总统后,得过且过直到下届总统大选。特梅尔在去年接任总统之初,面对巴西连续多年经济衰退的现状,曾信誓旦旦地表示,只有自己才是唯一能够带领巴西走向经济复苏的领导人。

自从特梅尔成为巴西总统以来,就一直在应付各类司法官司,如贪腐指控、选举舞弊。能够接连闯关成功,保住总统职位已实属不易。三周之前,巴西众议院在8月2日对总统特梅尔涉嫌受贿案是否要提交联邦最高法院审理举行了投票,由于支持提交最高法院的票数没有达到三分之二,该案件将不会被提交至联邦最高法院,巴西现任总统特梅尔得以逃过一劫,继续担任总统。

相比已经被定罪的前总统卢拉和被弹劾下台的前总统罗塞夫,受到多项罪名指控,担任总统以来政绩乏善可陈的特梅尔显然更加幸运。就在今年6月9日,特梅尔还经历了巴西联邦最高法院对2014年巴西总统选举贿金案的裁决,七位大法官经过投票裁决了2014年大选的获胜者罗塞夫及其竞选搭档特梅尔无罪,维持2014年的总统选举结果。

虽然幸运地保住了总统职位,但腐败指控缠身,施政缺乏建树,毫无疑问成为了不受民众欢迎的总统。巴西不少主流媒体民调统计都显示特梅尔的支持率甚至不足10%,用尽失民心来形容这位巴西总统并不为过。一般而言,因为任何一项经济改革都会触及相关既得利益者的利益,想要推动重要的经济改革,民意基础和议会支持至关重要,那么为什么民心尽失的特梅尔能够在此时发起对巴西经济发展至关重要的改革计划?这些改革计划的前景究竟如何,褪色的金砖国家巴西能否凭借这些经济改革实现复苏?

巴西现任总统特梅尔

为摆脱经济衰退,重回新自由主义经济政策

此次巴西政府的经济改革计划中,减少国有企业在国民经济中的比重是其中的一项重要改革。巴西联邦政府在8月23日宣布了57个联邦政府控股公司的私有化计划,其中包含了14座机场,11个输电线路,和15个港口码头等基础设施项目,不过巴西最大的国有企业巴西石油以及公营银行并不在计划之内。

去年9月,巴西政府就已经宣布了将国家控制的30多个基础设施项目向国内外资本开放,希望以此吸引外资,改善本国基础设施落后的状况。这些基础设施项目涉及机场、港口、公路、铁路、店里和油气等多个领域,对外部资本开放的模式主要采取特许经营的模式,由中标企业负责施工修建,并获得一定年限的经营权作为回报。

一项广受争议的计划或许能够显现特梅尔政府通过吸引投资,提振巴西经济的迫切心理。在部分议员和环境保护者的强烈反对声中,特梅尔修订了一项明令禁止在亚马逊“国家铜矿和其他矿物保留区”进行采矿活动的法令。

具有讽刺意味的是,1984年巴西军政府建立的这块面积为46000平方公里,大于丹麦国土的矿物保留区的目的,最初并非是生态保护,而是为了留做未来开发。但之后的政府面对国际社会保护亚马逊雨林的强烈呼声,都没有改变禁止在保留区内进行矿产开采活动的法令。   

劳动法改革和社会福利体系改革是两项对巴西民众产生直接影响的改革措施,目的是为了提升企业的竞争力以及减少国家的财政压力。

巴西的主要劳动法案都成形于上世纪40-50年代,在经济全球化不断深入的今天,显然难以适应日趋激烈的全球竞争,不利于巴西企业的竞争力加强。根据新的劳动法条款,企业在雇佣员工上将拥有更大的灵活性,不论是雇佣还是解雇,针对劳工的保障都将减少,这被认为有助于增强企业的竞争力,降低企业负担。

像很多拉丁美洲国家一样,巴西国内也有强大的工会组织,之前的劳动法对于劳工的保障非常严格,使得巴西在新兴经济体中的劳务成本居高不下。新的劳动法允许企业更加自由地雇佣临时工,也会对缓解巴西不断上升的失业率具有积极影响。

 严格的劳工保障制度,加上卢拉政府时期不断扩大的社会福利支出,使得巴西政府的财政压力不断加大。在经济保持增长,财政收入上升时,政府尚能应付庞大的社会福利支出,而一旦经济衰退,政府便会面临巨大的财政赤字。

在社会保障领域,巴西拥有发展中国家最完善的公共养老金体系。此次劳动法的改革将会推迟企业员工的退休时间,以此来缓解公共养老金的支付压力。提高养老金的缴费比例,增加缴费年限等措施也将是接下来公共养老金体系改革的重要方向。当然,这些改革措施必然会遭到在职工作者们的强烈反对。

 通过上述分析,我们不难发现特梅尔政府推动的一些列经济改革计划具有很明显的新自由主义经济政策的烙印,旨在通过大规模的私有化以及削减社会福利,减少政府的财政负担,同时增强企业活力,吸引外来投资,以此来促进经济发展。这些“华盛顿共识”中的新自由主义理念成为此次特梅尔政府经济改革核心内容,即是对自卢拉政府以来巴西左翼政府执政经济路线的全面颠覆,也代表着此前卢拉时期加强社会再分配,加大政府公共支出促进经济增长的方式难以为继。

巴西前总统卢拉

 客观而言,巴西经济发展在卢拉政府时期取得了巨大的成就,尤其是减少贫困人口,缓解巴西巨大的贫富差距上。然而,巴西作为拉美第一大经济体,仍然像很多拉美国家一样,不断重复上演着经济政策周期性的左右摆动。即国际经济景气,大宗商品价格走高时,依靠资源出口拉动经济发展,政府具有财力扩大公共支出,由此民粹主义经济政策主导发展计划;国际经济不景气,大宗商品价格下降时,经济增长停滞,政府财政收入锐减,随即开始进行私有化以及削减社会福利支出。

除了巴西之外,在21世纪初依靠大宗商品价格历史性繁荣,实现经济发快增长的拉美国家,如委内瑞拉,同样在大宗商品价格下降后,陷入了经济停滞。因此,如果需要尽快的实现经济复苏,特梅尔政府推动的新自由主义式经济改革对当前的巴西而言可谓迫在眉睫。

背叛政治盟友,终结巴西左翼政权

 尽管特梅尔政府当前推动的经济改革计划,对于巴西实现经济复苏具有重要的意义,但这一全面颠覆巴西劳工党执政数十年的经济发展模式,以及对既得利益者利益构成挑战的改革,必然会面临一系列的阻碍。尽管通过巴西的主流民调显示,特梅尔已经成为了一位民心尽失的总统,但其自称是唯一能够带领巴西实现经济复苏领导人的豪言也并非完全是空中楼阁。

 巴西在1985年开始民主化转型之后,在选举制度上采取了总统直选制加议会选举比例代表制的组合形式。尽管巴西政体上是总统制,但是议员选举的方式类似于某些议会制国家。这种特殊的选举形式的结合,造成了巴西虽然实行总统制,但议会中政党林立,总统所属的执政党在议会中几乎不可能取得超过半数席次。因此,总统为了更好的执政以及获得议会支持,就需要组成执政联盟,通过将内阁中的不同职位分配给议会中的不同政党,吸纳这些政党进入执政联盟。这样的制度设计造成了巴西政坛长期存在的不稳定因素,尤其是总统执政面临困难时,难以获得政党的有力支持。

 尽管2016年接替遭到议会弹劾的罗塞夫成为新任总统,但特梅尔并不是来自当时的执政党巴西劳工党,这也标志着从2003年卢拉赢得总统大选到2016年罗塞夫被议会罢免总统职务,左翼政党巴西劳工党的执政由此告一段落。

当初为了扩大民众的支持,罗塞夫在2010年竞选巴西总统时,选择了来自巴西民主运动党的众议院议长特梅尔作为自己的竞选搭档,2014年两人再次搭档竞选成功实现连任。在2016年罗塞夫执政面临困境时,拥有丰富议会经验的特梅尔被罗塞夫委任负责与议会进行沟通,作为议会第一大党民主运动党的成员,特梅尔利用这一机会积极发展了与议会各党派之间的关系。

待到随后议会发起对罗塞夫违反国家预算法的弹劾时,特梅尔率领所属的巴西民主运动党和其他执政联盟中的党派,纷纷倒戈支持对总统罗塞夫的弹劾。待到巴西参众两院通过了对罗塞夫的弹劾,特梅尔顺利当上了巴西总统。

遭到弹劾的巴西前总统罗塞夫

大幅改革左翼经济政策灵活应对民意压力

巴西前总统卢拉和罗塞夫所属的巴西劳工党是奉行社会主义理念的左翼政党,卢拉在称为总统之前就是巴西著名的工人运动领袖。虽然经济全球化的大势中,各国主流政党的意识形态特征正在逐渐褪色,并且为了赢得选举在政策选项上都逐步向政治光谱的中间靠拢,但拉美国家的部分主流政党可以说是一个例外,尤其是左翼政党。

巴西劳工党就是这样一个政党,在政党理念上,自称是社会主义者,在经济发展上墙强调遏制资本主义扩张,推动大型生产资料公有制,通过积极的再分配政策减少社会贫富差距。自从卢拉代表巴西劳工党在2002年赢得大选后,巴西劳工党的执政期间可以说忠实地实践了本党的政治理念,同时取得了良好的经济发展成果,在减少贫困上成为了国际典范。

尽管如此,当外部经济环境变化,国际大宗商品价格不断走低,经济政策的调整势在必行,但不论是卢拉政府还是罗塞夫政府都受制于政党理念、选民基础、和议会支持等多方面因素而错失了改革的机会,致使巴西经济陷入困境。比起卢拉和罗塞夫,不受欢迎的总统特梅尔恰好具有推动巴西经济改革的有利条件。

特梅尔所属的政党是巴西议会的第一大党民主行动党。与卢拉和罗塞夫所属的巴西劳工党这样的纲领性政党不同,民主行动党没有特定的意识形态和政策偏好,党内国会议员的背景和政策主张多元化,以议会选举获胜,增加本党议会议员人数是该党运作的主要目标。作为1985年巴西开启民主化进程后的最大政党之一,民主行动党甚至从来没有提名过总统候选人。

相比于卢拉和罗塞夫,特梅尔成为巴西总统后不会面临政党意识形态的限制,在推动政策上有更加灵活空间,因此才有了在上任伊始即对巴西之前左翼政府的经济政策进行全方位的改革。

由于比例代表制的议会选举方式,目前巴西合法注册的35个政党中,有28个政党拥有议会席次,在高度分裂化的巴西议会中,要想通过重要的改革法案,如何在议会组成政策联盟至关重要。作为曾经三次担任巴西众议院议长的特梅尔,其在巴西议会深耕多年的经验,加上其所属的议会第一大党民主行动党,将会对推动一系列经济改革法案在议会的顺利通过具有重要帮助。去年通过在议会活动,联合各党派共同弹劾时任总统罗塞夫,已经显示了其在议会中的运作能力。成为总统后力推劳动法改革,也是希望以此显示自己能够在议会中获得足够的支持。

经济周期与商业周期的重合在某些民主国家中有明显的表现,即临近大选之时,现任领导人为谋求连任,会力图以扩大政府公共支出的方式拉动经济增长,以获取民众的支持。特梅尔的前任卢拉和罗塞夫都利用这种方式成功实现了连任,比如巴西连续在2014年和2016年举办世界杯与奥运会两大赛事,带动了大量公共投资。考虑到巴西的经济状况,特梅尔政府需要改革的正是这种难以为继的经济发展方式,同时需要削减社会福利支出。

显然特梅尔的经济改革计划,会遭到已经享有良好福利待遇的在职人员和享受政府直接福利补贴的底层民众的反对。与卢拉和罗塞夫依靠底层民众的支持称为总统不同,特梅尔的经济改革得到了巴西企业界和国际投资者的强烈欢迎。

目前,支持率很低的特梅尔也并未表态是否参加2018年大选,因此来自基层民众的压力并不会对特梅尔政府进行经济改革的决心造成影响。反而在自己支持率很低的情况下,如果顺利推进了改革计划,在2018年实现经济复苏,对于提升支持率将大有裨益。反之,如果不积极进行改革,特梅尔基本将在腐败官司的纠缠中,在2018年结束幸运得来的两年总统任期。

褪色的金砖国家还是新兴经济体中的投资热土?                

在21世纪初期国际大宗商品的繁荣结束后,巴西经济增长逐渐放缓,之后更是经历2015年和2016年连续两年的历史性衰退,GDP总量分别萎缩了3.8%和3.6%。经济衰退还引发了更为严重的社会问题,原本就非常糟糕的公共治安环境进一步恶化,失业率不断上升,贫困人口的数量再次增加。

原本巴西在2014年和2016年连续举办世界杯足球赛和里约热内卢奥运会,是彰显巴西近年来经济发展成就的盛会。结果由于经济不景气,留给世界的印象是不断推迟的赛事设施工程工期,和不断发生的反对政府举办世界杯与奥运会的示威游行。因此,当世界的目光因世界杯和奥运会聚集在巴西时,人们或许会发现巴西作为世界上经济增长最快新兴经济体之一的光环正在褪去。

 与巴西近年来遭遇经济困境形成鲜明对比的是,巴西仍然是拉丁美洲国家中最受大型跨国公司欢迎的投资目的地。对于如何看待中资企业赴巴西投资的议题,拥有丰富的企业跨国投资并购业务经验的大成律师事务所合伙人李治国律师认为,从国际大型跨国公司在巴西的战略布局就能看出,尽管近年来巴西经济发展陷入了较为严重的困境,但不能因此否定在巴西投资蕴含的巨大机遇。特梅尔政府正在推动的经济改革,将会进一步扩大巴西的市场准入,尤其是部分关键的基础设施领域,像道路、港口、铁路、能源以及基础设施。

李治国律师认为中资企业在巴西投资的进程中,不仅没有落后于发达国家企业,而且取得了重要成果。例如在巴西的电力领域,国家电网公司在2016年就完成了一项重要收购。国家电网公司与巴西卡玛古集团在上海签署了股权购买协议,正式收购了其旗下巴西最大的私营电力公司CPFL23.6%的股份。巴西CPFL公司全资拥有8个配电特许公司,涵盖有780万用户,占巴西市场份额的13%。这一收购使得国家电网公司在巴西实现了发电、输电、配电和售电业务领域的全面覆盖。在巴西传统吸引外资的重要领域矿产业,中国五矿和宝武钢铁等大型央企更是接连加大在巴西的投资力度。而新晋开放的对亚马逊矿产保留区的开发,将会为中资企业在巴西投资矿产业创造更多的新机会。

9月3日在厦门召开的金砖国家领导人峰会,再次将国际社会的目光聚焦金砖五国。在金砖五国中,考虑到中印两国紧张的双边关系,俄罗斯经济的乏善可陈,南非国内的混乱局面,中国与巴西的经济合作仍然是前景光明。

通过金砖合作机制,无疑能进一步推动中巴双边经贸关系。中国已经连续多年成为巴西的第一大贸易伙伴,而巴西也是中国在拉丁美洲最大的贸易伙伴。如果特梅尔政府的经济改革计划能够持续推进,将有利于巴西构建更加良好的国内投资环境,这样一来中国企业在巴西的直接投资将有望进一步增加。

根据巴西政府6月份公布的经济数据,巴西经济在连续8个季度的衰退后,在第一季度迎来了增长,成功摆脱了历史性的经济衰退。这无疑为特梅尔政府继续经济改革计划注入了一针强心剂,也让身陷腐败丑闻的总统暂时能够缓解政治上的巨大压力。目前,国家大宗商品市场有开始复苏的迹象,一旦铁矿石等大宗商品价格迎来上升,将进一步推动接下来巴西的经济复苏。

因此,对巴西经济发展报以悲观的看法,或许还为时尚早。也许正因为民心尽失,才给了巴西总统特梅尔向不利于经济长期发展的民粹主义经济政策开战的机会,而这恰好时其前任卢拉和罗塞夫所不具备的。


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[责任编辑:李帅宇 PN162]