中美竞合关系开启:经贸进入制度之争,朝核威胁升级


来源:财经杂志

文章来源:《财经》杂志作者:蔡婷贻黄承婧

11月4日,随着美国空军一号降落在夏威夷,总统特朗普前往太平洋司令部接受简报,为期12天的亚洲之行随即拉开序幕。此行正值特朗普当选一周年之际,伴随“美国优先”的政策口号,特朗普大幅调整美国的内政和外交政策,全球社会至今难已适应。

美国将如何维持其在亚洲的地位,更令区域各国尤其是其盟友揣摩不止。特朗普上台后立刻舍弃前任总统奥巴马的所有政策,其中以TPP为重心的“重返亚洲”战略最早被抛弃,各方对他缺乏具体亚洲政策的亚洲行无不表示关注。

美国国内政治更可能为特朗普政府的亚洲政策再添一份战略不确定因素。就在他启程之前,由独立检察官穆勒带领的俄罗斯介入选举调查对特朗普步步进逼,其团队前三名竞选班子成员遭到起诉。

美国外交关系委员会(CFR)的资深研究员史密斯(Sheila Smith)对此评价,特朗普偏好通过双边关系处理问题,对多边机构并不感兴趣,他的“美国优先”政策让盟友不适;同时他对地区政治专家的建议不感兴趣,偏好通过自己的直觉处理外交关系。

不过,特朗普上任九个月后,已与亚洲领导人通话44次,与其中10位见面,付出了应有心力。出访数小时前,白宫又临时宣布他将延长在菲律宾的访问时间,留下来参加东亚峰会,让担心他释放出忽略东盟国家信号的人也松了口气。

特朗普此次12日开始的亚洲五国之行将重点放在朝鲜和贸易问题上;他在日本和韩国通过推动军售将这两项议题结合,强力促销美国武器系统,声称如此可以降低贸易逆差又换来和平。在中国,特朗普一改在经贸问题上的咄咄逼人姿态,称“不责怪中国”,而是美国应该改变其政策。

在华盛顿的不少观察人士认为,特朗普政府对亚洲当下仍是采取“议题式”处理,尚未形成完整战略。“议题式”管理也同样呈现在中美关系上,奥巴马政府时期的国家安全委员会亚洲顾问麦艾文指出,特朗普当前没有亚洲政策,也没有明确的中国政策,唯一的考虑是朝鲜问题。

客观来说,不论操盘手是否是特朗普,中美关系都处在一个重新平衡的过渡阶段。在力量层面,中国崛起造成的两国力量对比变化、国际秩序变化需要平衡,在东海和南海的分歧上尤为凸显;在双边关系层面,原本互利共赢的方面也需要重新调整;中国前所未有地积极主动参与塑造地区秩序,而美国更多在焦急应对。“中美之间,竞争性因素第一次排在了合作性前面”。麦艾文说。

过渡阶段的不确定性质很难以一次访问来消解。国际关系学院国际战略与安全研究中心主任达巍表示,美国国内战略界对中国越来越焦虑,但是特朗普并不属于这一派,中国可以在他任期内赢得时间去加深经贸的相互依存、健全危机处理机制。“有限竞争、有效合作”应该是目前中美关系的八字要素。

贸易纠纷的长短期问题

特朗普此次亚洲行的重点之一是经贸问题,中国作为美国在亚洲最大贸易伙伴,是他在访问日本和韩国后的第三站。中国驻美国大使崔天凯在行前将此行定义为升级版国事访问。特朗普于11月8日下午抵达北京,随即就与第一夫人梅拉尼亚前往故宫参加夜宴,不论在推特还是讲话中,他都对受到的接待赞誉有加,还将推特背景照换成了与中国国家主席习近平和表演团体在故宫的合影。

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但降低贸易逆差,是特朗普的执政重点。他到访前,中美两国商务部促成两国企业达成了商业协议。为达此目的,波音、高通及天然气和石油领域的大企业等组成28家规模的商务代表团,首次在总统访华时随团出访。特朗普抵达当日,两国就签订金额达90亿美元的19项协议;最终特朗普带着2535亿美元的协议满载离开。

正如中美关系的问题难以由一次访问厘清,经贸中各种复杂交织的问题也非2535亿美元的合同可以解决。中国现代国际关系研究院前院长崔立如指出,“经贸问题是长期存在的。”

美国的其他官员和商业界对中国有诸多要求,例如中国市场开放、减少准入限制、知识产权保护等。

中国为美国第三大出口市场,仅次于加拿大和墨西哥。2016年中美贸易总额达5190亿美元, 美国自中国进口商品和服务为4630亿美元,美国对中国的赤字达3470亿美元。2017年前十个月中国对美国贸易顺差仍有2230亿美元,10月单月同比增加12.2%,环比出现些微下降。

对于美国不断针对逆差向中国施压,商务部长钟山指出,中国并非主动寻求贸易顺差,这是市场竞争的结果。 

美国商会主席蔡瑞德称,特朗普政府是一个非传统总统,从未有一位总统在出访前未派出商务部、贸易代表办公室等官员到出访国,先行就相关议题做准备。

因此,在访问前夕,中美经贸关系似乎没有显现出太多积极的信号。

10月30日,美国商务部就反铝箔倾销案调查做出结论,指出中国仍应将被视为“非市场经济国家”。中国商务部则发表声明反击,依据中国加入世贸组织第15条,中国早已是具市场经济地位的国家。“中国将采取必要措施,维护中国企业合法权益,并保留在世贸组识争端解决机制下的相关权利。”在早先7月的中美全面经济贸易对话中,双方立场分歧也导致最后未能达成共识。

随着中美产业结构加速重叠,双方的竞争逐渐大于合作。美国企业界对技术的知识产权保护和市场开放更为计较。美国开始担心中国形成“国家重点支持产业,挑战美国核心产业”的局面,蔡瑞德表示。这种担忧也在特朗普内阁部分成员中产生共鸣,特朗普上任才成立的国家贸易委员会主任纳瓦罗8月14日发表文章指出,特朗普政府会用尽一切适当手段阻止美国企业被迫转让技术。同日下午,特朗普签署行政备忘录,授权美国贸易代表莱特希泽依据1974年贸易法第302(b)条款,决定是否调查中国涉嫌侵犯美国知识产权和强制美国企业进行技术转让的政策、做法和行为。莱特希泽以强硬和攻击性强出名,正是他在上世纪90年代以301调查为工具,打压日本当时对美国的竞争态势。

在市场开放方面,美中全国委员会中国区事务副会长彭捷宁(Jake Parker)对《财经》记者提出,特朗普政府非常希望看到中国加速执行“十三五”计划,在数据云端、保险和基金市场的开放方面做出调整,从十九大报告看来,调整似乎仍未发生。而在特朗普抵达前,美国驻华大使布兰斯塔德还重复强调美国希望中国开放药品和医疗器材市场。

在这样的气氛下,美国商界对特朗普此行可能达成的成果持保留态度。

中国人民大学国际关系学院副教授李巍认为,中美经贸当前正进入制度之争。美国认为中国实行国家管制型的市场经济,当国家支持某一个产业的发展,这个产业就有可能获得较大的竞争优势。美国当年对日本同样发生了三个阶段的指责,最初针对贸易赤字,随后是汇率摩擦,最后又提出是日本整个经济体制中的保护主义导致失衡。“现在中美经济关系也到了制度摩擦的第三阶段。”李巍对《财经》记者说。

尽管各类措施接连出手,但特朗普政府各相关经贸部门对中美经贸问题并未达成一致看法,更缺乏总体战略。美国商务部中国事务的前副助理部长李凡对《财经》记者分析,特朗普本人对贸易政策带着零和游戏态度,贸易代表在推动公平贸易上立场强硬,但政府同时又存在积极偏好全球化的官员。

蔡瑞德也认为,特朗普政府的不同部门未能进行良好的整合,相较之下,中国对中美贸易一直是长期战略布局的操作方式。

双方商业团体代表担心的是双方无法就互惠达成成果后,将互动带进反应式报复的周期中。特朗普结束访问回到美国后,就面临几个重要决定,包括是否对中国钢和铝开征关税,如何就301调查采取行动等,301调查结果可能于下个月公布,莱特希泽会就结果提出应对方案供特朗普选择。

对此李巍分析,中国已是很多国家最大的贸易伙伴,当今在经贸问题上已经不处于被动地位,中国的可选项包括向WTO就遭遇美国反倾销调查进行申诉;针对美国的某些特定产业实施精准的报复;但也在继续向美国解释逆差原因,并考虑增加进口。

对于中国关心的双边投资协议谈判的重启,由于协议需要美国国会三分之二的支持,布兰斯塔德大使认为,这在目前国会生态下难以实现;彭捷宁所在的美中贸易全国委员会一直非常支持谈判的重启,但他也认为启动谈判的时机未成熟。

实际上,经贸关系一直是中美关系的粘合剂。美国商会2016年调查显示,四分之三会员认为中美关系很重要或非常重要。不过,由于新的竞争关系的显现,未来能否寄望商界像以往那样充当稳定压舱石的角色,值得观察。

对美投资的CFIUS难关

9月13日,特朗普签署行政令,宣布叫停具有中资背景的基金峡谷桥(Canyon Bridge Capital Partners)收购美国芯片制造商莱迪思半导体(Lattice)的交易。因受到美国财政部下设的外国投资委员会(下称CFIUS)的审批,此前莱迪思半导体和峡谷桥基金已经花了近八个月、三次尝试取得外国投资委员会(CFIUS)审批批准,但皆未成功。莱迪思于8月30日选择求助特朗普。但白宫表达了特朗普对这项价值13亿美元交易的疑虑,“可能涉及向外国收购方转移知识产权、半导体供应链完整对美国政府的重要性”等。

研究公司荣鼎咨询(Rhodium Group)2014年4月就曾发布报告称,中国海外投资正逐渐向美国高科技产业集聚,投资领域涵盖汽车、信息技术、机器设备、航空和医药器械等多个行业。

汤森路透的数据显示,2016年中资对美并购中高科技行业位于第二,达146.3亿美元,仅次于164.6亿美元的娱乐媒体行业,随后是工业113.5亿美元,房地产76.8亿美元。

不过,今年以来中国对美国并购规模大降,截至11月2日,已披露的中资在美国的并购规模为138.8亿美元,去年同期则为603.6亿美元,降幅近八成。

截至11月,随着中国整体对美投资规模减小,仍居第二的高科技行业大大减少至30.7亿美元,并购金额累计最多的医疗健康行业也仅为41.9亿美元。

跌幅较大的原因一部分是受中国政府对资本走出海外的限制影响,但来自美国的监管也愈发严格——作为捍卫美国国家安全的重要经济工具,CFIUS已成为阻挡中国企业赴美并购的主要障碍。

严厉的审查收紧背后,是美国政界对中国买家投资动机的深刻怀疑。最近刚刚走访美国的李巍告诉《财经》记者,美国存在一些批评,认为中国在有步骤地制定一些精密的产业政策,使中国的企业获得相对于美国企业更多的优势,美国比较担心的重点行业包括电动车、芯片、飞机、人工智能等产业。

曾经是CFIUS成员,现在是Steptoe &Johnson LLP律师事务所的全球合伙人且专注于审批业务的赫尔芬兹(Stephen Heifetz)告诉《财经》记者,在特朗普政府下,有中国政府背景的任何一笔交易都会引起CFIUS的关注;本来在如何判断是否符合美国利益、是否威胁国家安全方面就存在诸多不确定性,在针对中国的审查趋于严格的趋势下,收购方不仅限于国企,就连私企的通过率也很低。

赫尔芬兹所在的律所根据美方和收购方公司的收购交易起草文件,分析为何该笔交易不含有危害美国国家安全的风险。“以往我们都能促使审批成功,但在特朗普政府下,通过变得非常困难。” 

CFIUS并未公布2016年-2017年数据,根据其在2009年-2014年间发布的年度报告显示,中国是被审查最多的国家。审查自2011年起趋于密集,其次是英国、加拿大、日本和法国。《华尔街日报》报道称,业内人士预计今年中国公司进行的交易数量将占到CFIUS审查数量的30%左右。

美国国防、情报机构,财政部门都十分关注所谓“中国政府为获取先进技术而采取的协调努力”。赫尔芬兹说,半导体、信息通讯技术、数据是CFIUS审查过程中最敏感的领域。

美国高盖茨律师事务所(K&L Gates LLP)律所合伙人范多凌向《财经》记者指出,半导体行业因非常容易涉及军工领域尤为敏感,对来自中国买家的半导体行业的收购基本上全部叫停了。

据《金融时报》估计,中国在这个项目上的总体投资高达1500亿美元,相当于全球半导体年销售额的一半左右。

除了高科技,金融也是备受关注的领域。今年蚂蚁金服宣布它进军美国的重要一步,斥资12亿美元收购美国汇款公司速汇金(MoneyGram),但该交易因未能在75天的审查期内获得CFIUS通过,已于7月再次提交申请,目前仍在审核程序当中。

“被拒已经不是唯一的问题,现在的问题还有等待。”中国与全球化智库(CCG)理事长王辉耀告诉《财经》记者。现在缺乏一个很好的投资氛围,面对中资企业的收购邀约,一些美国企业会提高20%的报价,因为考虑到审批过程的不确定性和前期成本。而通常交易被拒绝、或迟迟没有结果之后,中国买家就放弃了这笔交易,“他们也折腾不起,耽误了最好的投资时机和机会成本”。

特朗普上任后,包括国防部长詹姆斯·马蒂斯(James Mattis)在内的多名政府官员还公开表示要修改、扩大CFIUS的审查权。国会议员也一直在酝酿多重方案试图扩大CFIUS的管辖权。

在国会进一步就此角力前,美国商务部负责中国事务的前副助理部长李凡(Henry Levine)向《财经》记者表示,大部分中国对美投资与国家安全并没有关系,美国欢迎中国投资,毕竟这为美国创造了就业机会。

对此美中贸易委员会副主席彭捷宁也提出,CFIUS需要改善其透明度问题,“我们鼓励美国政府透明化,特别是检视这些包括中国投资案在内的外国投资,避免使用国家安全作为保护的借口,我们担心如果美国这么做,变相鼓励中国政府也如此对待美国在华投资。”

朝核的威胁升级

11月8日早上,美国总统特朗普在首尔市区秘密登上直升机,往北飞行18分钟后,因天气原因返航首尔。他原本打算前往的目的地是韩朝非军事区,与韩国总统文在寅在此进行象征意义十足的地点会合。不过白宫发言人表示,大雾导致这项安排最后破局。

朝鲜核问题是特朗普上任以来的首要安全挑战。美国情报圈的误判下,朝鲜核打击能力在奥巴马政府后期突飞猛进,奥巴马交接时就告知特朗普,他面临的最大安全危机将是朝鲜。特朗普上任后随即将朝鲜问题当作国家安全重点。

奥巴马时期采取“战略忍耐”,被美国国内认为放任朝鲜加快核试进程,促成了当前危机。不过特朗普在任九个月的时间内,经常不吝说出“划红线”、“军事行动”等言语更是让其所有盟国提心吊胆的原因。

特朗普政府目前选择的政策是,对朝鲜施加最大经济压力,迫使朝鲜在崩溃和无核化间作出抉择。美国内部研究认为,朝鲜大约再需六个月就能完成将核导弹打到美国东岸的实力,当前可能出现的危机情况在于朝鲜对美国关岛或夏威夷进行试射以证明实力,届时美国如何应对成为辩论焦点。另外,美国能否接受朝鲜的拥核地位,部分承认反朝核失败,关系着美国世界警察的地位,各方至今难以定论。

为迫使朝鲜放弃最后试验,美国驻中国大使布兰斯塔德解释,特朗普政府目前希望通过制裁迫使朝鲜放弃核武器,今年以来中方积极配合此政策,包括两次联合国决议也迅速支持,美国对此表示感激。据蒂勒森透露,在此次特朗普与习近平的会谈中,双方对各自的措施进行了非常“详尽的交流”,尤其是中国全面执行安理会决议措施的行动。

北京大学朝鲜文化研究所名誉所长崔应九教授告诉《财经》记者,朝鲜为可能被切断石油管道的遭遇已经准备超过十年,特朗普的政策无法达到朝鲜在完成核导弹计划前崩溃的目的。

2013年负责美国国务院对朝鲜执行禁运的前官员德托马(Joseph DeThomas)也同样表示对制裁效果的担忧,在切断油管后,朝鲜至少可支撑6个-12个月,而且平壤完全能改用煤炭取代原油。

“特朗普政策的问题出在封锁朝鲜到崩溃需要一段时间,在此过程中朝鲜应已能完成洲际导弹打到美国东岸城市的目标。”德拓马对《财经》记者强调,更严重的是特朗普政府不同部门,从国安会、国防部到国务院和他本人对美国采用军事手段的红线各有不同说法——国安会的说法暗示朝鲜完成洲际导弹开发就是临界点,国防部长和国务卿又各有解释,特朗普本人的说法最具挑衅性,但也是最不清晰的。特朗普在日本访问期间多次强调日本应该拦截飞越日本领土的朝鲜导弹,但是美国在何种情况下拦截却不明朗。

德托马认为,当美国认定导弹并非试验而是攻击时,一定会进行拦截,同时发动一连串军事行动——这就是最可能造成形势失控的情况。“如果我们拦截导弹,我们不知道朝鲜会如何回应,朝鲜也不清楚美国会怎么做,我们对彼此造成负面的意外,双边都可能误判。”

朝鲜的算盘是一旦拥有攻击美国东海岸的洲际导弹实力后,美国就会承认并接受其条件。这可能不现实。在双方彼此误判下,“明年秋天爆发战争的几率大约为25%-50%”,德托马甚至如此担忧。

自从特朗普在推特或演讲时言辞激烈地宣称将以“火与怒”消灭朝鲜,摧毁那个“火箭人”后,朝鲜再未有过向关岛试射导弹的行为。朝鲜叛逃外交官太永浩认为这或许证明特朗普的语言风格对朝鲜达到威慑效果。不过他指出特朗普应了解朝鲜拥核动机,即朝鲜将核导弹当做防卫性武器,主要是为了防止外国势力,尤其是美国的军事介入。“金正恩非常清楚一旦对美国或韩国使用核武器,就会造成朝鲜整个政治体制的瓦解,但他也担忧像卡扎菲一样,在北约的压力下放弃核武器,最后死况凄惨。”

美日韩的导弹拦截能力究竟能否成功拦截朝鲜导弹是另一个大问号。一位不愿具名的韩国专家对《财经》记者指出,美国导弹拦截系统并没有实战经验,演习时拦截预知要发射的导弹不是问题,但是能否拦截朝鲜无预警发射是另一个问题。

日本战略研究论坛专家纽舍姆(Grant Newsham)分析,能否拦截成功取决于朝鲜的发射角度,如果朝鲜发射导弹很早就被侦测且被定位,美日韩将有合理机会成功拦截。但是发射者可能一次同时发射多枚导弹,甚至让几枚错过目标,借此让拦截方看不出导弹的真正位置和发射点,如此增加拦截的困难。“当前导弹拦截系统面临的问题是首尔能力的缺位,如果美日韩联合拦截,成功几率相当高,韩国需要‘长大’,同时抛弃其对日本的排斥。”

值得关注的太平洋-印度洋关系

特朗普出访前诸多细节未明,他自己又不断在发言中添加新的悬疑:先在接受福克斯新闻专访时指出,他不确定国务卿蒂勒森能否和他一起完成任期,接着又说“中国应该对日本的‘黩武’本质感到恐惧”,他对盟友日本的说法特别让外界感到困惑。

在出访前,当被问到国务院诸多职位未任命时,特朗普还表示“我本人是唯一最重要的”。

不过,国务卿蒂勒森对政策的制定未敢怠慢。蒂勒森于10月发表的演讲中,首次为特朗普政府的亚洲政策做出明确定位:寻求建构太平洋-印度洋关系。

美国前副总统拜登国家安全顾问拉特纳(Ely Ratner)告诉《财经》记者,“太平洋-印度洋”战略是特朗普政府亚洲政策的重要发展,目前看来国家安全委员会、国务院和国防部对此已达成共识。

“太平洋-印度洋”战略始自日本,日本外交部长河野太朗在特朗普未到访前就宣布,日本将推动美日印澳战略对话。麦艾文对此的解读是,美日印澳加强安全对话是对中国一系列海上动作的自然反应,这也将是中美竞合关系的一个部分。

不过,日本神奈川大学副教授佐桥亮对《财经》记者指出,日本推动的这个四角对话,考虑的是就经济和政治议题,推动建设“开放和自由”的国际秩序架构,其中军事问题将会被排除,这意味着四角对话未来和中国有合作的可能。当前,此对话属于工作层级,提升到部长层级将需要时间,而在这过程,日本将会等待适当机会,寻求在亚投行和“一带一路”项目与中国合作。

尽管如此,该动议仍将引起中国的谨慎对待。北京大学国际关系学院院长贾庆国对《财经》记者表示,这种排他性的安全合作机制给人造成的印象就是针对中国,本来安全合作应该把中国纳入才是真正意义上的安全合作,这种把中国排除出去的做法会对地区和世界和平产生负面效果,安全问题应该是大家一起解决困境问题,而不是制造冲突。

对于特朗普即将进行的亚洲行下半场,美国国务院一位前资深官员对《财经》记者说,在外交官员之间,如何评价元首出访的智慧是“没有伤害就算成功”,特朗普在出访期间收获不少订单,给了他炫耀达成交易能力的资本,但是有经验的人都知道“等等看,未来什么会发生”才是最重要的。

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