先行军| 狙击公路上的雾霾杀手:北京货车污染治理的四场硬仗


来源:凤凰国际智库

一脚油门尾气漂,世人皆知雾霾来。谁是真正的“马路杀手”?重型卡车当之无愧,重卡被公认为世界上污染最严重的货运方式。

环境保护部大气环境管理司司长刘炳江在环保部例行记者会上曾公开表明,近年来,我国部分城市的空气开始呈现出煤烟和机动车尾气复合污染的特点。北京、上海、杭州、广州和深圳的机动车排放成为城市PM2.5的首要来源。

“一辆不达标的重型柴油车,其颗粒物每公里的排放是汽油车的数倍甚至数十倍,甚至相当于200辆小汽车的排放。” 北京市机动车排放管理中心副主任厉凛楠举出这样一组惊人数据。对比不同的车型,货车排放的氮氧化物(NOx)和颗粒物(PM)明显高于客车。如果对比不同的燃料,柴油车排放的氮氧化物(NOx)接近汽油车排放总量的七成,颗粒物(PM)超过九成。可以说,“货车+柴油”堪称是造成大气污染的“魔鬼组合”。

根据环境保护部发布的《中国机动车环境管理年报》数据,截至2016年底,全国货车保有量2128.8万辆,其中重型货车保有量达到562.6万辆,重型货车占全国汽车保有量的3.1%,重型货车排放的氮氧化物(NOx)、颗粒物(PM)分别占全国汽车排放量的53%和60.5%。

图1: 按车型的划分的汽车保有量构成

 

图2:各类型汽车的颗粒物(PM)排放量分担率

在中国“蓝天保卫战”中也就有了一场至关重要的战役:向高污染车宣战。

2017年政府工作报告明确提出,要打好机动车蓝天保卫战,就得“强化机动车尾气治理,基本淘汰黄标车,加快淘汰老旧机动车,对高排放机动车进行专项整治,鼓励使用清洁能源汽车,在重点区域加快推广使用国六标准燃油……”

在这场战役的重要战场——北京,为了治理高污染车,狠狠打了4场仗。 

打法:扫荡污染源,布局四步走

北京市环保局对PM2.5来源解析表明,北京市全年PM2.5来源中本地污染排放贡献占64-72%。在本地污染来源中,机动车的贡献率最高,占比31.1%。机动车还给北京的污染带来了间接影响,机动车排放的气态污染物会通过多种化学物理过程转化,同时也是造成大气氧化性增强的重要“催化剂”。

虽然北京市重型柴油车占机动车保有量仅为4%左右,但其排放的氮氧化物和颗粒物分别占机动车排放总量的50%和90%以上。根据京津冀三地统计局数据,2015年三地年货运量为27亿吨,公路运输占84.4%,比全国平均水平高出近10%。北京本地20多万辆重型柴油车和10多万辆经常过路北京的重型柴油车,已成为影响北京市空气质量的污染大户和较难治理的移动污染源。

2017年3月,时任环保部部长陈吉宁在新闻发布会上表示,“治理大气污染的核心,是北京必须解决机动车污染的问题,尤其是高污染车辆的问题”。

北京作为深受雾霾困扰的首都城市,自然希望在这场蓝天保卫战中身先士卒。针对车辆从生产到载货运营的各个环节,北京市采取了各个击破的方式,对高排放货车进行治理。首先,通过财政补贴,加快黄标车及老旧车辆淘汰更新。其次,在全市范围主要进城通道,展开持续性现场执法,禁止不符合环保标准车辆违规行驶。再者,加强货运车辆前置环保审查体系,并严控车辆注册上牌,从源头上杜绝未达到环保标准的车辆进入市场运营。最后,

加强对油品质量和车用尿素使用的监管,防止不合格燃油和车用尿素凭借成本优势被广泛使用。 

激励:财政补贴促老旧车黄标车退出舞台

上世纪90年代,中国货物运输仍然受困于铁路运力不足时,重型柴油货车被广泛应用,以解决商品运输的燃眉之急。如今这些排放水平低于国一标准的汽油车和国三标准的柴油车,车辆前挡风玻璃上贴着代表“不环保,高排放”的黄色标识,依然在部分地区穿过大街走过小巷,与治理大气污染的社会目标渐行渐远。现在,它们彻底退出中国货运历史舞台的时间已经到来。

早在2013年颁布的《大气污染防治行动计划》(大气十条)就曾指出要采取划定禁行区域、经济补偿等方式,逐步淘汰黄标车和老旧车辆。由于机动车排放的污染物多集中在低空层面,与人体的呼吸带接近,所以对人体健康的影响更大。因此,加快黄标车淘汰是改善环境空气质量,保障广大群众身体健康的重要民生举措。

为降低机动车污染物排放,配套重型柴油车交通管理措施的实施,促进北京市高排放老旧柴油货运车加快淘汰,北京市出台了《北京市促进高排放老旧柴油货运车淘汰补助方案》。《方案》提出,依托市场交易平台,对报废或转出高排放老旧柴油货运车的车主给予政府补助,促进高排放老旧柴油货运车加快淘汰。

北京市环保局机动车处处长李昆生说,为促进北京市高排放老旧柴油货车淘汰更新,2017年9月21日至2019年9月20日期间,报废或转出的2013年7月1日之前柴油货运车的车主,可领取最高10万元额度的政府补助。另一方面,北京市已于2015年12月起全面禁止黄标车在北京市行政区域内行驶,这一举措也会迫使车主尽快淘汰黄标车。

北京市环境交易所一共设置了8个网点,为车主办理老旧车辆淘汰补贴。凤凰网国际智库记者走访位于丰台区新发地汽车交易市场的北京市老旧机动车淘汰更新南部中心,和位于昌平区的北京北辰亚运村机动车交易市场。在办公现场,记者分别与办公人员和前来办理车辆淘汰补贴的货车司机进行了沟通,了解目前车辆淘汰工作究竟如何开展。

部分货车司机认为,尽管大家都已经了解到北京市提供的车辆淘汰补贴是全国最高水平,但是,重新购置车辆继续从事货运的高昂成本,尤其是新车挂靠货运公司,注册上牌的复杂程序和一系列费用,会让部分司机选择等到货车达到强制报废时间时才淘汰车辆。另一方面,办理车辆淘汰补贴的工作人员告诉记者,由于北京地区从事货运的个体司机,基本都需要将车辆挂靠在有货运经营资质的物流公司才能注册上牌。因此在办理业务时遇到不少司机师傅询问这种情况下如何办理车辆淘汰。部分司机曾表示遇到了物流公司希望继续收取挂靠费用,阻碍车辆解除挂靠,以办理车辆淘汰补贴的情况。

当然瑕不掩瑜,北京市淘汰黄标车和老旧车辆的工作进展顺利。截至2017年11月底,北京市淘汰老旧机动车的投入已经突破15亿元人民币,补助力度在全国大城市中位居首位,共淘汰老旧机动车44.7万辆,5年来共淘汰高排放老旧机动车216.7万辆。

落地:现场执法快准狠,政策过渡留弹性

即便黄标车和老旧车辆的淘汰工作颇为顺利,但是,驻足在外地进京的主要路段,满载着货物的高排放重型货车依然随处可见,其中不乏尚未按规定淘汰的黄标车和其他高排放车这些漏网之鱼。本地柴油车辆,以及外埠进京、过境重型柴油货车,给原本人口密集,环境承载能力弱的都市带来了巨大负担。

为了“迎接另一个晨曦,带来全新空气”,“北京不欢迎重型货车,在太阳下分享呼吸”。根据北京市公安局公安交通管理局最新政策,针对北京市载货汽车规定,每天6时至23时,五环路(不含)以内道路禁止载货汽车通行,五环路主路禁止核定载质量8吨(含)以上载货汽车通行。

对于外埠货车,每天6时至24时,六环路(含)以内道路禁止所有载货汽车通行。每天0时至6时,进入六环路(含)以内道路行驶的载货汽车(整车运送鲜活农产品的载货汽车除外),须办理进京通行证件。自2017年9月21日开始,外埠国Ⅲ柴油机货车全天禁止在六环路上及内道路通行,北京在六环路范围内设立载货汽车低排放区。

直接采取行政手段限制货运车辆的通行,一定程度上会给部分从事固定货源运输的企业造成较大的冲击,因此北京市采取了设立政策执行过渡期的方式。两年过渡期内,外埠国Ⅲ柴油货车经管理部门需求确认后,确为保障本市生产生活需求的,办理进京证后方可在零时至6时进入六环路(含)以内,整车运送鲜活农产品的无需申报。两年过渡期后,无论外埠还是本市号牌国Ⅲ柴油货车,都将全天禁入六环路(含)内。

根据北京市环保局的监测,目前外埠进京货车日均约7.1万辆次,其中目的地为北京的约4.2万辆次/日,主要运送农产品和工业设备等;过境货车约2.9万辆次/日,主要运送农产品和煤。在执行新规的过渡期内,预计每天可引导0.96万辆国Ⅲ柴油货车绕行北京,每天可减排货车主要污染物(NOx和PM)约11吨;过渡期后,可实现每天减少1.02万辆国Ⅲ柴油货车进入六环路(含)以内,主要污染物每天减排95吨。

“依靠行政手段禁止重型货车在城市部分路段的行驶,目标应当着眼于鼓励道路货运市场更新换代车辆设备,使之更加符合环境保护的要求,而不应造成车辆纷纷避开禁行路段,绕行运输的结果,反而会造成了更大的能源消耗和污染物排放。” 中国道路学会发展研究中心主任徐丽告诉凤凰网国际智库。

细节:环保前置审查,禁违规车辆注册

待到违规高排放货车上路运营,再行治理,无疑费时、费力、费钱,最为高效的做法需要从源头禁止不符而环保要求的货车上路。自2015年8月1日起,北京市成为全国首个全面实施国五阶段机动车排放标准的城市,对于不符合第五阶段规定的车型不予办理车辆注册登记手续。

在北京,当一辆新的重型柴油货车能够在车辆管理所办理牌照,并检验环保相关的硬件配置是否完整时,它之前已经经历了数轮严格的环保前置审查,才取得了最后核准上路运营的资格。严控车辆注册和上牌环节,是禁止环保标准不合格的货运车辆的重要措施。

2017年12月,为控制重型汽车氮氧化物(NOx)的排放污染,北京市政府批准发布了3项重型汽车排放污染控制地方标准,分别是:《重型汽车氮氧化物快速检测方法及排放限值》、《重型汽车排气污染物排放限值及测量方法(OBD法第IV、V阶段)》和《重型汽车排气污染物排放限值及测量方法(车载法第IV、V阶段)》。其中,《车载方法》和《OBD方法》两项标准主要用于生产和销售的重型汽车排放检查,汽车生产企业需严格按照标准要求生产销售达标车辆;《NOx快速检测方法》主要用于在用重型汽车NOx排放检查,车主同样被赋予责任,需做好日常维护保养。

三项标准的发布实施,将提升重型汽车生产企业的车辆排放控制水平和排放稳定性,提高在用车辆达标监管能力。北京市环境保护局机动车排放管理处处长李昆生介绍,“为了加大对重型柴油车的管控力度,根据北京的实际情况,我们出台了三项重型柴油车的管控标准,其中有一项是修订原来的标准,有一项是重型车整车OBD车载诊断系统的管控标准,还有一项就是针对国Ⅳ国Ⅴ的车辆,氮氧化物排放达标监管的标准,主要是要求每辆车,能够正常的添加尿素溶液,真正达到国Ⅳ国Ⅴ的排放水平”。

北京市的经验表明,建立严格的货运车辆环保前置审查体系,是避免车辆注册和上牌环节的环保检查成为走过场的重要举措。

北京市能够建立严格的环保前置审查体系,关键在于明确了市场监管的政府主体。北京市颁布的大气污染防治条例中明确规定,车辆环保一致性市场监管由市环保局来负责,并且与质检部门展开联合抽查。2008年北京市投入大量资金建立了国际先进的新车检验实验室,市环保局会不定期会同质检部门在市场上展开抽查。对于抽检车辆,如果试验检测和专家认定不符合标准,就可以依照《中华人民共和国大气污染防治法》对生产、销售或进口污染物排放不达标的企业进行处罚,从而避免了法律颁布以来有法可依,但落实中执法主体缺失的局面。

油品:质量监管,为发动机注入“清流”

车辆排放新标只能降低新车污染,而优质燃油的供应将促使所有在用机动车全面减排。否则一旦遭遇劣势燃油,即使国六标准的新型货车也会秒变黄标车,肆意地排放大量空气污染物。

2016年12月,北京市发布京六汽柴油标准,为未来实施国六排放标准、实现“车油同步”奠定基础。为了保证安全和置换质量,按照惯例,“京六”车用油品标准实行自然置换。置换期从2017年1月1日到2017年2月28日。置换期结束后,即2017年3月1日起,北京市工商部门将依据相关法规及新标准加大对流通领域成品油商品质量抽查检测频次,加强车用燃油质量监管。

除了监管柴油品质外,尿素同样影响着货车的污染排放。

车用尿素学名“柴油机尾气处理液”,主要用于吸收柴油机尾气中的氮氧化物。测试显示:及时添加合格尿素可以有效削减NOx排放。未加尿素的国四车辆比加了尿素的国四车辆NOx排放高出3-4倍;未加尿素的国五车辆比加了尿素的国五车辆NOx排放高出5-7倍。

目前,中国市场上存在大量质量不合格的尿素,即使有合格的尿素,普及率也不高。据内燃机工业协会统计,2016年全国车用尿素总消耗量为74万吨左右,按国四以上重型柴油车400万辆测算,实际尿素消耗量应为130万吨左右,这意味着有将近一半的重型柴油车存在不添加尿素行为。这又是为什么呢?原来在机动车行驶过程中,需要一直添加尿素,过于繁琐。

目前车用尿素加注站并没有全面普及,尿素添加仍需借助人力,我国的车用尿素一般采取塑料桶包装的零售方式,沉甸甸的重量成为许多货车司机拒绝多次使用的原因。比如说,国四柴油货车在使用过程,尿素使用量为燃油消耗量的3%~5%,每消耗100L的燃油,需要消耗3~5L的车用尿素。如果不加尿素,车上的OBD(车载排放诊断系统)就会一直报警,甚至会限制动力,这种情况下就存在篡改或者屏蔽系统的行为。

不合格车用尿素产品泛滥也值得关注。中国石化销售公司的工作人员告诉凤凰网国际智库,在中国石化的加油站,一般都会销售车用尿素产品,是比较便利和有保证的购买渠道。导致不合格车用尿素在市场上流通的主要原因仍然是成本因素。一个符合标准的尿素工厂需要两三千万预算,但是造假的小作坊工厂只需要70万,如此环境之下造成了尿素质量低下、品质良莠不齐等问题。

劣质的车用尿素不仅不能起到减少污染排放的效果,反而会损坏货车的发动机喷嘴等部件。为此,北京市大力度地对北京地区的尿素的品质进行监管。2017年4月,北京市工商局对北京市场上销售的车用尿素类商品进行了抽检。此次共检查出17批次不合格的车用尿素,涉及的主要问题为杂质含量超标,以及尿素含量不足等。北京市工商局依法对不合格商品的销售者进行处罚,同时督促北京市销售者做好相同生产者相同型号不合格商品的退市工作,对于拒不履行退市的销售者将依法予以查处。

未来:绿色货运如何驶向全国?

北京市打响蓝天保卫战后,多管齐下的高污染货车治理措施,加上近年来燃煤、工业生产等其他污染源治理的进展,让民众能够切实感受到北京天空给予的积极回应。

捷报频传,与2013年相比,2017年北京主要污染物年均浓度均显著下降,SO2、NO2、PM10、PM2.5分别下降70.4%、17.9%、22.2%、35.6%。随着污染物浓度降低,北京的好天气越来越多。2017年达标天数为226天,比5年前增加50天。其中1级优天数从41天增加到66天。同时,空气重污染天数逐年减少,5年共减少35天。

大气污染治理需要区域协同合作,一城一地的治理成果显然难抵周边地区的污染侵袭。北京有三至四成的污染来自周边地区。所以想彻底整治北京的污染问题,周边省市的污染问题也同样需要解决。北京市在治理货车污染中,采取了从车辆生产到车辆淘汰的一揽子治理措施,具有一定的示范和借鉴意义。在黄标车报废补贴标准、城区内实施货车禁行、货运车辆前置环保审查体系,以及油品和尿素质量监管等领域,北京市都领先于周边地区。一个疑问是,全国其他地区治理货车污染的现状如何?北京市的经验对全国其他地区有何借鉴意义?

在治理货车大气污染方面,北京市所调动集合的行政、智力甚至经济资源,可谓是全国之首,许多采取的动作也领先于全国大部分地区。

就黄标车报废补贴来说,在国内其他省市,尽管黄标车淘汰工作获得普遍支持,实际上黄标车车主的热情并不高。这导致部分地方淘汰黄标车推进工作差强人意。国家环保部曾于2015年12月发布了当年的黄标车淘汰进展情况的通报,通报显示,宁夏、安徽、湖南等省提前超额完成任务,而江苏、海南等省则未按时完成任务。究其原因,凤凰网国际智库发现主要有两大因素:全国各地淘汰黄标车的补贴“诱惑”有限,与车主预期差距较大。

与北京最高能达到10万元的单车补助相比,全国平均补贴水平不及北京的一半,导致积极性减弱。另外一个因素就是缺乏区域联动协作,黄标车存在异地转移现象,城市的限行政策可能导致大量黄标车从经济发达地区转移到欠发达地区,污染物依旧在空气中飘荡。此外,还需要注意的是,在车辆淘汰过程中,除了补贴,还需要降低货车车主,尤其是散户车主购车、换牌等手续的行政和市场成本。

在限行货车方面,北京市公安局交管部门主要采取的方式是在主要通行路段采取现场执法。虽然这种执法方式能够在第一时间阻止高排放车辆向市区限行路段行驶,但需要承担较高的执法成本,调集大量的警力参与执法。凤凰网国际智库在与中国道路协会“绿色货运”行动专家组的沟通中了解到,一些省市在采取限制高排放车辆通行时,不能够做到持续性执法,或选择在部分路段选择性执法等问题,会对政策的执行效果大打折扣。未来,随着像电子眼等新一代信息设备在城市交通中的普及运用,道路执法所需的人力资源将会下降,有助于解决部分城市存在的选择性执法问题。

前置审查体系在不少城市也同样尚未完善。与北京市执法主体统一、执法标准相对完善相比,许多城市往往只关注车辆携带的生产合格证,而不直接检查车辆环保配置是否完整,让上牌和注册的检查环节,形同虚设。北京市环境保护局机动车排放管理处处长李昆生就曾表示“建议在其他城市推广北京模式,即前端环保一定要前置审查,严格在车辆上牌前检查车辆环保装置”。

根据京津冀部分城市的新车注册登记查验结果,近三分之一的重型柴油车与环保达标公告信息不符,存在着国二甚至国一车辆冒充国四和国五车辆销售的现象,这一现象在全国其他城市也屡见不鲜。环保部在2018年年初通过环保前置审查,首次因汽车排放控制违规问题,查处并通报处罚了山东两家卡车企业,其中山东凯马汽车生产的318量重型柴油货车排放不达标且控制装置造假。而在地方省市层面,由于地方保护主义在机动车生产领域广泛存在,因而导致相关省市的环保部门和质检部门没能或者缺乏意愿对货运车辆实施严格的环保前置审查。在一些地方省市,需要在加强环保部门和质检部门监管能力的同时,严格执行环保前置审查,和违规处罚。

而在关键的油品和尿素质量的问题上,部分省市中相对较多的民营炼油厂给政府监督增大了难度。凤凰网国际智库在向中国石化销售有限公司工作人员咨询过程中了解到,随着中国成品油销售市场的不断开放,在加油站的经营上,已不再是中石化、中石油、中海油以及中化几家大型央企的垄断竞争。越来越多的地方炼油厂和加油站开始出现,而由于监管不够到位的问题,使得部分地方炼油厂炼制的不合格成品油和尿素,通过地方加油站流入市场。这些地方加油站凭借更低廉的价格,以及设立在大型油企尚未覆盖的公路段,以吸引车辆加油。这些销售不合格成品油的加油站往往处在城市郊区,或偏远乡镇的路段,面对的监管力度较弱,甚至使用利益输送的方式直接规避监管。

北京取得的货车污染治理成果只是局部胜利,绿色货运通行全国依然任重道远。生态环境是当前中国社会发展最关注的议题之一,追求可持续发展的中国货运行业需要不断减少对环境造成的负面效应,与绿色同行,与低碳相伴。

[责任编辑:李伟男 PN140]