南沙岛礁建设报告（一）

作者：胡波 北京大学海洋研究院研究员，海权及国际战略问题专家，发表如《中美在西太平洋的军事竞争与战略平衡》等重量级学术论文20余篇。

看懂南沙岛礁建设：需要了解中国国情

对于岛礁建设，中国人的认知，是从国外媒体的报道开始的。从2014年4月底起，美国、菲律宾等国政府及部分国际媒体，开始报道和跟踪中国南沙岛礁建设问题，并出现“破坏了地区和平”、规模太大、速度过快以及南海“军事化”的等指责。根据美国智库战略与国际研究中心（CSIS）“亚洲海事透明倡议”(Asia Maritime Transparency Initiative)项目定期更新的数据，至2015年6月，中国美济礁、渚碧礁、东门礁、华阳礁、赤瓜礁和南薰礁的面积合计已超过13平方公里，实际陆域吹填的面积超过2900英亩（约12平方公里）。中国政府随后承认，南沙岛礁的陆域吹填始于2013年下半年，对美国公布的吹填规模未置可否，但强调中国岛礁建设主要是为了改善民生、进行必要防御和提供国际公共物品。

很大程度上，中国南沙岛礁建设是为了弥补旧有的基建欠账，强化南沙力量存在。长期以来，越、菲在其侵占的岛礁上动作不断，推动部分岛礁基地化，并大力加强南沙的战场建设。而与此形成鲜明对比的是，中国在南沙所控的岛礁设施是最简陋的，是20世纪90年代为驻礁士兵修建的钢筋混凝土高脚屋，在南海高温、高湿、高盐的环境下历经20多年，这些设施如今急需修复与扩建。而随着中国海洋经济的快速发展以及民众消费水平的迅速提升，开发利用南海的需求急剧增大，中国需要在南沙附近有适当的补给点或服务站，以便为相关海洋产业的发展助力。

鉴于条件好的岛屿都被越、菲等方侵占，在和平状态下，经营好手上控制的几个岛礁成了中国在南沙巩固存在的基础。

中国扩建岛礁自然也有加大防御和威慑能力的考虑。南海衔接两洋三洲，是战略要冲，全球货物贸易的40%要经过南海。南海的航行自由很重要，对于东南亚国家和美国而言是如此，对于中国更是如此。然而，长期以来，中国对南海中南部海域都是鞭长莫及。而美国、越南、菲律宾等国都在该海域及其周围保有大量的军事存在。作为南海周边最大的沿岸国，以及南海通道的最大用户，中国在综合实力上升之后，加强对南海中南部的经营显得十分自然，而部署一定的威慑防御力量以防患于未然，也是必要之举。

然而，通过西方媒体的报道可以感受到，外界舆论对中国岛礁建设的“规模过大、速度过快”似乎颇为不适。其实，这也恰恰是让中国人感到委屈的地方。改革开放30多年来，中国速度都为世界侧目，中国的基础设施建设更是如此。中国的奥运场馆、中国的高铁网络等基础设施的建设规模都很大，速度都很快。南沙速度与世界其他国家相比，可能显得突兀，但与中国自己相比，则是再正常不过。

另外，规模要与职能匹配。自始至终，中国都在强调，中国南沙岛礁有提高军事防御、经济民生服务和国际公共物品三大作用。这绝非虚言，事实上，若纯粹考虑军事防御，这些岛礁确实没有必要扩这么大，但若考虑到中国民众参与海洋、开发南海的热情，以中国的人口比例和海洋经济的发展潜力，这种规模就是十分必要的。

中国南沙扩建的岛礁，距离南海的东西航道均有足够的安全距离，不存在中国岛礁扩大后会妨碍南海正常通行的情况。中国在岛礁扩建过程中，相当之自律，从无阻碍航行自由的行为，美国迄今为止也未提供出这方面的证据。

一条重要时间轴：菲越激化矛盾在先

南海局势这一轮的暗流涌动可追溯至2003年。2002年11月，中国与东盟签署了《南海各方行为宣言》（DOC），该宣言是中国与菲律宾、越南、马来西亚等争议方缓解地区局势，和平解决争端的一次重大尝试。中国在DOC签署后的相当长时期内，都严格遵循DOC“不采取争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动”相关条款，积极推动海上和平合作与共同开发。然而，越、菲、马等方在DOC墨迹未干的2003年，即继续强化岛礁扩建和实际管控，并在岛礁之争以外，通过加快争议海域油气资源开发、频繁抓扣中国渔民等方式挑起海域之争。

挑衅在2009年前后到达了巅峰，2009年初，菲律宾国会通过《领海基线法》以国内法的形式将中国的黄岩岛和南沙群岛部分岛礁划为菲领土；同年5月，越、马向联合国大陆架界限委员会联合提交南海200海里外大陆架延伸申请，而越南则单方面提交南海外大陆架划界案，声称对中国西沙、南沙群岛拥有主权。随后两年，菲、越大力推动南海问题国际化，策应美国炒作南海问题，两国还数次对中国在南沙附近海域作业的船只进行袭扰，导致礼乐滩等多起对峙事件。

2012年，菲律宾动用军舰在黄岩岛抓扣中国渔船，引发黄岩岛事件，越南通过《海洋基本法》，明确将南沙、西沙及其附近海域纳入其主权管辖范围。2013年1月，菲律宾置中菲双边谅解和DOC精神于不顾，单方面发起针对中国的南海仲裁案。

理顺美国南海政策：转折点就在变心一刻

冷战结束以来，美国对南海的政策可概括为两句话：一是美国对南海争议本身不持立场；二是美国在南海的主要任务是确保海上航行自由。一般认为，2010年7月23日希拉里.克林顿在越南河内的讲话，宣告了美国南海政策的一次重大调整，在讲话中她虽重申了“美国对涉及南中国海地貌特征的各种领土争端，不偏向任何一方”，在主权问题继续奉行“相对中立”的立场，但却向包括中国在内的声索国提出了一系列要求，“美国认为各声索方应根据《联合国海洋法公约》来主张领土主权及相关权益”，“各方应协商解决领土争端，美国反对使用武力或以武力相胁迫，不能破坏南海的航行自由”。实际上，美国开始偏离之前的相对中立政策，转而不断加大介入南海问题。

希拉里讲话的大背景是美国当时正如火如荼地推进“亚太再平衡”战略，南海问题为美国提供了一个非常好的借力平台或抓手。冷战结束以来，美国长期对东南亚地区缺乏足够重视，加之东南亚各国普遍奉行“大国平衡”的战略，美国在东亚的军事存在和盟友体系一直呈现“北强南弱”。与美日、美韩同盟密切的政治、经济、军事联系相比，美国在东南亚的经营则惨淡得多，南海周边地区遂成为美国亚太战略布局的最薄弱一环，美国所说的“重返”，很大程度上就是要强化在东南亚地区的各种存在。

美国此阶段的政策意图可概括为“浑水摸鱼”，即利用炒作南海问题推动“亚太再平衡”。不过，美国并不希望对峙争端扩大，不愿意看到摩擦对峙升级，在2012年中菲黄岩岛事件中还是保持着克制，并没有给菲律宾太多的支持。虽然美国智库的报告、媒体的评论经常压倒性地指责中国，但美国政府还是保持着一定的平衡，至少在牵制中国方面不那么露骨。

而自2013年下半年开始至今，美国的南海政策进入了第二个演变阶段。先是约翰.麦凯恩等议员,不断在国会提起涉及南海问题的议案，敦促奥巴马政府对中国采取强硬行动，后有时任代理助理国务卿约瑟夫.云等政府官员不断造势。当然，标志性的事件出现在2014年的2月5日，美国亚太事务助理国务卿丹尼尔.拉塞尔在众议院有关东亚海洋争端的听证会上作证时，指责中国“断续线”主张“缺乏国际法基础”，“影响了地区的和平与稳定”，要求中国予以澄清。这是美国官方首次在南海争端问题上点名道姓地向中国发起挑战，意味着美国已不满足于在南海问题上敲敲边鼓，而要当主角了。

与此同时，美国有针对性的调整其亚太战略，重返、转向等词一度眼花缭乱，最终确定为“亚太再平衡”战略。2012年开始，美国宣布大幅度增加在亚太地区的兵力部署，包括要将60%的海军舰艇、60%的海外空军力量部署到亚太地区，在南海周边的新家坡樟宜基地部署濒海战斗舰，在澳大利亚达尔文部署2500人的陆战队，并扩大在马来西亚、菲律宾等国的轮换部署。

美国做这些动作的时候，中国的岛礁建设话题尚没有浮出水面。

美国近期在南海所做的一切，大有借题发挥之嫌。不管有没有岛礁建设，美国在南海的对华政策都会越来越强硬。因为一个不可否认的事实是，中国在南海的能力强了，南海力量平衡在发生变化，美国出于离岸平衡政策的惯性和推进“亚太再平衡”战略的考虑，都不会漠视。即使没有岛礁扩建问题，美国还会找到其他话题，继续对中国进行牵制或掣肘。

南海局势的发酵及演进有着自身的逻辑和背景，无论基于何种推理，南沙岛礁扩建也不该为南海局势的升级负责。要强化南海危机管控、推动南海局势“软着陆”，还得从本源入手，区域外大国应减少介入，争端方应停止相互指责并“坐下来”谈判协商，而炒作中国南沙岛礁建设只能是无济于事之举。

设若冲突或战争若真的爆发，只能怪罪相关各方缺乏智慧和理性，而不能归因于中国的南沙岛礁建设。