【凤凰全球内参】小国挑起大梁——新西兰联合日本意欲延续TPP


来源:凤凰国际智库

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5月17日,日本首相安倍晋三与来访的新西兰总理英格利希会面,双方表示将共同努力在美国退出之后继续推进TPP(跨太平洋伙伴关系协定)的早日生效。在会面中,安倍晋三称赞新西兰是推进自由贸易的旗手,并表示要与新西兰一道在周末于越南召开的TPP成员国部长级会议上,共同努力说服其他国家使TPP能够早日生效。在美国退出TPP后,作为TPP12个签约国中经济体量倒数第三小的新西兰正在出人意料地扛起让TPP继续前行的重任,与日本一道合作使TPP能够如期生效。

从幕后走向台前的TPP创始国

尽管就经济体量而言,新西兰在TPP原有的12个国家中只能排在倒数第三,仅仅高于新加坡和文莱,但此次新西兰总理英格利希在日本高调表示将继续推动TPP的早日实现,实际上是新西兰在TPP谈判从幕后重新走向前台。TPP的前身跨太平洋战略经济伙伴关系协定(TPSEP)就是由新西兰、智利和新加坡在2002年墨西哥APEC峰会上发起的一项旨在促进亚太地区自由贸易发展的FTA谈判。文莱在2005年加入了这一自贸区谈判,并与新西兰、智利和新加坡在2005年7月共同签订了跨太平洋战略经济伙伴关系协定。美国直到2008年才正式宣布加入谈判,并在2009年11月提出了跨太平洋战略经济伙伴关系协定的扩大计划,并将协定正式更名为跨太平洋伙伴关系协定,并由此开始全面主导这项谈判。此次,新西兰联合日本为实现TPP在美国退出后能够如期生效展开外交斡旋,实际上是力图挽救自己参与发起的自由贸易协定。正如新西兰议会通过TPP法案后,新西兰贸易部长麦克莱所说,“通过TPP法案是新西兰为推进自由贸易持续发展作出的承诺,新西兰为把当初4个国家的贸易协定扩大到涵盖全球40%GDP的自贸协定作出了重大贡献,需要为此感到自豪”。在推进TPP如期生效的过程中,新西兰和日本各自出于怎样的国家利益考量能够展开合作以及新日两国的合作前景如何尤为值得关注。

一波三折的TPP协议

2015年10月5日,参与TPP谈判的12个国家正式宣布成功完成了TPP谈判,并达成了协议。谈判各国代表随后在2016年2月4日,在新西兰奥克兰正式签署了《跨太平洋伙伴关系协定》。至此,TPP面临的问题就是如何在签署各方的国会立法通过。在美国国会的参众两院,不论是共和党还是民主党议员,都不乏TPP的坚定反对者,使得奥巴马政府内通过TPP变得极为困难。2016年11月11日,美国参议院议长宣布TPP被正式搁置。与此同时,在进行得如火如荼的美国大选中,希拉里和特朗普都明确表达了对TPP的否定态度。特朗普更是表示自己当选总统后的第一件事就是废止TPP,果然在2017年1月23日,特朗普正式签署行政命令,宣布美国退出TPP。

美国的退出无疑是对TPP的重大打击,并使这项贸易协定变得前途未卜。对于TPP的未来,有三种主要声音。一种最为悲观的看法是,没有美国的TPP将不再是TPP,因而其他国家也应该放弃这项自贸协定。另一种补救措施由澳大利亚在美国宣布退出TPP后提出,认为TPP应该邀请中国、韩国、印尼等亚洲国家加入,重新开始谈判。最后一种就是新西兰和日本正在推进的TPP11方式,即在不改变TPP协定内容的基础上,由剩余11个成员国继续推动TPP早日生效。对于新西兰和日本而言,这是最为高效的一种做法,即可以避免重新开始漫长的谈判,也能为美国回归TPP留有余地。当然,这只是新西兰和日本所希望看到的最优结果,能否实现仍面临不少障碍。

新西兰推动TPP11的经济动机

在新西兰在国际贸易领域一直都是一个非常活跃的经济体,根据联合国贸易与发展会议的货物贸易数据,新西兰在2016年的出口额为336.99亿美元,进口额为360.67亿美元,仅货物贸易总额就接近GDP的40%,经济发展对国际贸易的依存度非常高。农业、牧业和林业是新西兰的主要出口领域,其出产的乳制品,肉类和粗羊毛等产品的出口量位居世界第一。另一方面,由于国内工业主要是面向出口的农牧林加工业,新西兰需要大量进口石油、机电产品、汽车、电子设备和纺织品等工业品。作为大洋洲除澳大利亚外唯一一个发达经济体,对外贸易是促进新西兰诸多产业成长繁荣的关键因素之一,保持对外贸易的持续增长对于新西兰有重要的战略意义,因此新西兰一直致力于拓展本国的自由贸易网络。

在亚太地区,新西兰与中国在2008年生效的双边自由贸易协定,是中国与西方发达国家签订的第一个双边自由贸易协定,目前中新两国正在就自贸协定的升级进行谈判。之后,新西兰与澳大利亚以及东盟在2009年签订了澳新—东盟自由贸易协定,在2015年与韩国签订了新西兰—韩国自由贸易协定。此外新西兰还与中国香港和中国台湾地区签有自贸协定。在推进区域性双边和多边自由贸易上,新西兰无疑是一个经验丰富的参与者。今年3月,新西兰政府提出了在2030年之前把与签订了自由贸易协定国家的商品出口额由53%提升至90%。计划生效的TPP就是新西兰实现这一战略目标的重要组成部分。尽管美国已经退出,但作为世界第三大经济体的日本对于新西兰而言仍然是颇具诱惑力的海外出口市场,尤其是当前新西兰与日本之间并没有双边自由贸易协定存在。如果藉由TPP的生效,那么无疑能够弥补新西兰与日本缺少双边自贸协定的问题,加强新西兰出口的乳制品和肉类在日本国内的销售,提升对日出口额。同时,新西兰也在积极与南美共同市场商谈自贸协定,如果通过TPP加强与智利、秘鲁等南美重要经济体的经贸关系,将无疑有助于在南美洲经贸伙伴的扩展。

日本携手新西兰的战略考量

如果说新西兰在美国退出后继续推进TPP的生效是出于经济利益的动机,那么此时日本携手新西兰展开对其他签约国的外交斡旋则更需要关注其战略层面的考量。作为美国退出后签约国中的最大经济体,对于TPP的未来发展,日本无疑能发挥举足轻重的作用。日本原本并非是美国提出TPP扩大后立即加入的谈判方,直到2010年时任首相菅直人才首次表态考虑加入TPP谈判,到安倍晋三成为首相后日本加入TPP谈判的进程开始加速,于2013年7月正式加入TPP谈判。为了能够使日本加入TPP,美国动用了大量的外交资源游说日本政府。日本政府一直以来在推动区域经济合作中,并没有担任主导国家的传统,即使在日本经济最强盛的上世纪80、90年代,也是以美日合作的方式推动区域经济合作,APEC就是典型的案例。

向来以美日关系为外交基轴的日本为什么在美国已经退出后反而继续努力推进当时跟随美国加入的TPP谈判?对于这一问题,我们需要分析日本的战略考量。首先,在安倍晋三上任之初,所谓“安倍经济学”的三支箭中一支是结构性改革,加入TPP能够借助外压帮助推进国内的结构性改革,比如减少部分领域的投资限制,推进农协改革,减少农业保护。其次,如同TPP对奥巴马政府来说是“亚太再平衡”重要的经济策略,日本也希望借助TPP来平衡中国在亚太地区快速上升的影响力。最后,安倍晋三上任以来即已振兴日本经济为首要目标,TPP如果能生效也将对日本扩大出口和海外市场投资有利。那么在美国已经退出的情况下,借助TPP作为外压推进国内改革的目标仍然有效,平衡中国影响力将在美国退出后很难实现,扩大与相关国家经贸联系的目标仍然有望在TPP11的框架下成为可能。

在4月份进行的日美经济对话中,安倍晋三已经向美国表达了希望继续推进TPP的意愿,并希望美国慎重考虑回归的可能性。日本积极促成在TPP条款中加入便于美国回归的措施,即表明日本对美国未来回归TPP仍抱有一丝希望,也表明了日本在日美经贸关系中面临的压力。特朗普上台后,美国政府转而谋求与日本进行FTA的双边谈判。令日本政府倍感压力的是,美国政府要求日本在农业、药品等领域的开放力度甚至强于TPP中的要求。日本财政大臣麻生太郎就表示日本很难在双边谈判中对美国作出进一步的让步,希望美国能够发现TPP是一个更好的选择。

新西兰与日本共同推进TPP的前景

新西兰和日本是签署TPP的十二个国家中,最早在本国议会通过相关法案的国家。在美国退出TPP后,新西兰展开了积极的外交活动与签署TPP的其他各方进行会谈,以了解其他国家对于继续推进TPP的意愿。部分国家明确表达了希望重新谈判相关条款的意愿。越南和马来西亚是目前对于继续推进TPP意愿最为消极的国家。2016年11月17日,在美国参议院议长宣布不会将TPP协议送交国会审议后,越南总理阮春福就宣布,由于美国大选后可能的政治变化,越南政府将暂停寻求推动国会批准TPP协议。越南此前曾被认为是TPP协定的最大受益者之一,对TPP态度的巨大转变原因正是美国的退出。    

2010年,马来西亚和越南相继加入TPP谈判,是当时谈判各方中经济发展相对落后的国家,参与TPP谈判对两国来说最主要的收益是未来能够扩大在美国市场的出口。为此,马来西亚和越南经过艰苦的谈判,统一了TPP中对国有企业改革的要求。越南作为一个社会主义国家,在上世纪80年代末开始了由计划经济向市场经济转型的过程,但国内仍然有大量政府控制的国有企业。马来西亚在上世纪70年代开始实行旨在提升马来人经济地位的新经济政策,国有企业也经历了快速的发展。TPP协定中的一项重要内容是竞争中立原则,相关国家为了在国内市场营造公平的竞争环境,需要废除对国有企业的优惠措施和对国有企业的活动进行必要的限制,并对国有企业和外国企业实行无差别待遇。这项条款对拥有众多国有企业的越南、马来西亚以及新加坡是TPP谈判中的一个重要难关。马来西亚在之前与日本进行双边自由贸易协定谈判时,就明确拒绝过日本方面涉及马来西亚国有企业的相关要求。当时谈判各方都做出了让步,越南、马来西亚和新加坡同意了对国有企业进行改革的相关条款,美国方面也同意允许TPP协议生效后设置5年的过渡期,减缓相关国家市场开放造成的影响。因此,如今面临无法获得美国市场准入的条件,仍然希望越南、马来西亚等国进行在国内不受欢迎的国企改革将会变得愈发困难。

2016年2月4日,十二国在新西兰正式签订TPP之后,各国在条款中设定获取各自国内议会通过TPP协议的时间期限为两年,如今时间已经过去一半,各国国会对TPP的审议也陷入中止。新西兰和日本推动了在本次越南举行的TPP11国部长会议声明中写入为在2017年11月的APEC首脑会议前达成一致而努力,同时也谋求在声明中加入便于美国回归TPP的快捷途径。对于TPP的前景,在没有美国参与的情况下,短期内几乎很难在各国间达成一致协议,尤其是保留原有内容不变的TPP在11国中生效可能性极低。虽然,日本、新西兰以及澳大利亚可能谋求与同意保留TPP原有内容的国家先达成协议,但无论如何TPP的影响力都将大幅下降。可以预见,在TPP签约后的两年生效期内,以新西兰和日本为代表的国家仍旧不会轻易放弃这项协定,会继续采取外交努力,争取使协议生效。至于于美国回归TPP的可能性,至少在特朗普这四年的任期内非常渺茫。


 

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