【中国改革 滨海实践】之五:从政策洼地到改革先锋:自贸试验区助滨海新区腾飞


来源:凤凰国际智库

作者:李帅宇,凤凰网国际智库研究员

【编者按】

1982年,著名经济学家张五常做出了他认为自己人生中最重要的决定,回到香港大学任教,从而能够占据跟进中国发展的最佳位置。正是在这一年,深受祖国大陆数年前开始的经济改革进程鼓舞的张五常,做出了一个石破天惊的论断,认为中国于70年代末开启的转型进程,将会最终完成从计划经济向市场经济的变革,尽管这将是一个缓慢的过程。面对经过三十年社会主义建设形成的计划经济体制,当时几乎没有人不怀疑张五常这一大胆的论断。而仅仅四年后,张五常就主动修正了自己的这一看法,认为人们可能全都低估了中国经济转型的速度。这场急剧的转型和由此引发的高速经济增长,让关注中国的人们无不感到惊讶,而这一变革又是如何开启的?

家庭联产承包制、乡镇企业、个体经济和经济特区,诺贝尔经济学奖得主科斯眼中的四大边缘力量在上世纪80年代成为了中国经济转型的先锋,这些与国有企业和城市经济相比微不足道,身处计划经济边缘地带的力量,却最终掀起了一场边缘革命,将中国带向了社会主义市场经济的发展之路。当中国的改革开放即将进入第五个十年,这些引领中国转型的力量如乡镇企业已成为历史记忆,而中国转型的步伐不会停止,哪些新生力量又将继续推动中国不断发展前行?

从2013年开始,一股改革力量方兴未艾,成为新时代推动中国转型的先行军。如今这股变革力量不再来自边缘地带,而是诞生于中国经济最发达和最具发展潜力的地区。2013年8月,国务院正式批准设立中国(上海)自由贸易试验区。两年之后,滨海新区也像浦东新区一样,在辖区内迎来了中国(天津)自由贸易试验区。截至2018年5月,总计12个自由贸易试验区在全国范围相继设立。从上海自贸试验区设立一周年起,就有观点认为自贸区改革力度低于预期,不复当年像深圳特区设立后,打着“时间就是金钱,效率就是生命”的旗号,为改革开放只争朝夕的精神。与上海自贸区一样,天津自贸区在设立时可谓众望所归,那么三年过去,天津自贸区在滨海新区交出的成绩单是否也能不负众望?

在中国经济快速发展的当下,经济体量和增长速度的比较构成了地方竞争的主旋律,而各地自贸试验区却在如火如荼地开展一场以制度创新为导向的地方竞争。

【如虎添翼:国家级新区借力自贸试验区】

自从上海自贸试验区设立以来,这一模式并未成为少数地区垄断的政策红利,而是经由各省市依据自身经济发展和对外开放特点,向国务院申报自贸区建设方案。自贸试验区的设立与其说是中央政府给与地方的政策红利,不如说是在中国进入全面深化改革的阶段,地方省市主动承担起以开放促改革的历史责任。这项历史责任对于各地自贸试验区而言将是任重道远。

根据凤凰网国际智库的统计,在目前作为国家战略设立的19个国家级新区中,以上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区、舟山群岛新区等为代表的9个新区,在其辖区内设有目前全国12个自由贸易试验区的组成片区。如果抓住自由贸易试验区设立的机遇,将能够让国家级新区的发展迎来全新成就。但是,自由贸易试验区的各片区与之前各地区设立的经济开发区、高新技术园区等多种形式的功能区在功能和区域上又多有重叠和交叉,在多重政策叠加的环境下,自贸试验区的制度创新能够走多远,是锦上添花的增量改变,还是成为推动中国对外开放达到新高度的领航者?

全国的12个自贸试验区作为国家对外开放战略的全新组成部分,共同服务于国家制度创新的总目标,在投资、贸易、金融等领域通过制度创新转变政府职能,营造更好的营商环境。与此同时,各个自贸试验区在发展目标上又各有侧重。例如,广东自贸区围绕打造开放型经济新体制先行区、高水平对外开放门户枢纽和粤港澳大湾区合作示范区;福建自贸区聚焦提升政府治理水平、深化两岸经济合作和加快建设21世纪海上丝绸之路核心区。天津自贸区的重点则是构筑开放型经济新体制、增创国际竞争新优势和建设京津冀协同发展示范区。

2018年5月29日,天津市副市长、天津自贸区管委会主任赵海山在自贸区挂牌三周年新闻发布会上表示,天津自贸区已经基本完成初期设定的90项改革任务和两批175项自主制度创新。区内累计新登记市场主体4.5万户,是自贸区设立前历年登记市场主体户数的两倍,注册资本(金)1.6万亿元人民币。如今的天津自贸试验区正在发挥着四两拨千斤的作用,仅仅用占全市1%的面积创造了全市约12%的生产总值、近10%的预算收入、四分之一的实际利用外资和三分之一的外贸进出口额。同时,天津自贸试验区还在源源不断地向滨海新区、天津市乃至全国范围输送制度创新推广经验。

天津自贸试验区用占天津市1%的面积创造了约12%的生产总值。

天津自贸试验区成立三年以来取得的成绩足以被广泛认可。正因如此,在国际经济面临较大不确定性,国内经济面临转型发展的大背景下,它与上海和广东等地自贸区一起,在制度创新、深化改革以及对接国际高标准经贸规则上被赋予了更高的期待。

目前,上海、天津、广州等先期成立的自贸区都在贸易便利化尤其是简化货物通关程序上实现了较大进展,但在改革难度更大的领域,如贯彻落实与外商直接投资相关的负面清单制度,金融监管制度创新,服务业进一步开放等领域中,实现制度改革和创新发展的目标仍然有较大的提升空间。

自贸区管委会作为各地区自贸试验区的直接管理部门,作为一个协调机构,本身缺乏行政权力,而真正的行政权力归属于地方政府。因而容易造成自贸区管委会承担的责任和实际权力不对等的情况,难以真正推动重大制度创新落地。根据凤凰网国际智库观察,目前全国已设立的自贸试验区中,管理体制主要分为两种,一类是分离型,自贸区管委会与所在地政府机构相分离的体制,比如福建自贸区福州片区;一类是合署型,即自贸区管委会和所在地政府合署办公,一体化运营,比如上海自贸区。比较而言,合署型的管理方式将会大幅提高自贸试验区的行政效率,以及落实重大制度创新的执行力。

天津自贸试验区在发展过程中能够充分利用三大功能片区完全位于滨海新区辖区内的优势,大幅提升在统一管理、协同发展上的效率。在天津自贸区三周年新闻发布会上,滨海新区区长、天津自贸试验区管委会副主任杨茂荣表示,天津市委、市政府已经着手对天津自贸试验区管理体制进行了调整,天津自贸区管委会与滨海新区政府将实现合署办公,实现制度创新和经济发展的统一,政策措施与市场需求的紧密结合。

【应对国际经济挑战,接轨高标准国际经贸规则】

中国自从上世纪70年代末开始改革开放,积极融入国际经济体系的步伐一直伴随着中国转型的进程。2008年全球金融危机后,国际经济再次迎来了快速的转型期。在国际贸易领域,世界贸易组织(WTO)推动的多边贸易进程几乎停滞,多哈回合谈判彻底陷入僵局。在此背景下,区域性贸易协议的缔约数量开始迅速上升,最具代表性的就是跨太平洋伙伴关系协定(TPP)。尽管特朗普政府上台后,美国的退出让TPP的影响力大幅下降,但其所代表的高标准国际经贸规则仍将成为未来国际经济合作发展的导向。2018年7月17日,欧盟与日本就签署了一项涵盖广泛、涉及众多领域的高标准自贸协定,成为世界上最大的双边贸易协议。作为WTO多边贸易体制下的受惠国,中国应当如何应对国际经济的挑战,积极主动地采取改革措施,为对接高标准国际经贸规则做好准备?

面对复杂多变的国际经济环境,坚定地推进自由贸易试验区建设就是中国转型过程中,应对国际经济挑战的有力回应。中国国家主席习近平在参加2016年全国人大会议上海代表团审议时就曾指出,自由贸易试验区建设的核心任务是制度创新,要对照国际最高标准、最高水平的自贸区,聚焦商事制度、贸易监管制度、金融开放创新制度,加快建立同国际投资和贸易通行规则相衔接的制度体系。

通过对比TPP等近年来相关国家签署的高标准自贸协议,与中国国内推进建设的自贸试验区发展规划,凤凰网国际智库发现,尽管自贸协议(FTA)是主权国家(地区)间签署的经贸合作协议,而自贸试验区(FTZ)是一国内部建设自由贸易区,但对中国的发展而言,两者间具有紧密的内在联系。国内自贸试验区的建设,是为了在部分有条件的地区先行先试与国际接轨的高标准经贸规则,随着自贸试验区经验在全国范围进行推广,也为中国继续融入国际经济体系,参与高标准国际经贸合作营造了有利的国内制度环境。

显然天津自贸试验区已经充分意识到了今后发展面临的挑战和使命。2018年5月底,国务院正式批复发布《进一步深化中国天津自由贸易试验区改革方案》(以下简称《深改方案》),天津自贸试验区开始进入全新发展阶段。2018年6月8日,天津市委常委、滨海新区区委书记、天津自贸试验区管委会主任张玉卓在滨海新区区委常委会议上指出,国务院印发的《深改方案》,将是对自贸区建设的升级加力,需要深刻认识到今后自由贸易试验区改革开放,不再是原有基础上的修修补补而是根本性的制度创新,需要更多的运用国际视野和颠覆性思维,对标国际高标准贸易规则,积极进行国际化升级,为全面深化改革探索新途径、积累新经验。

截至2017年底,天津自贸试验区累计进口平行车10.3万辆,占比超过全国的75%。

《深改方案》是对《中国(天津)自由贸易试验区总体方案》的继承和发展,将是未来两到三年时间中深化天津自贸试验区改革的纲领性文件。《深改方案》对天津自贸试验区改革的“进一步“深化,主要体现在哪些领域?通过对照《总体方案》,凤凰网国际智库分析发现《深改方案》主要有三方面的新发展。首先,在构建开放型经济新体制的目标下,对标国际标准更高。天津自贸试验区将参照世界银行营商标准评价体系,推动政府服务全链条和企业经营全生命周期的便利化,以此进一步巩固滨海新区作为全国先进制造研发基地的优势。其次,以产业金融结合示范区建设为重点,增创国际竞争新优势,培育发展新动能,重点发展融资租赁、国际保理、境外基金股权投资等领域。第三,明确将建设京津冀协同发展示范区作为天津自贸试验区的特色发展方向,以天津自贸试验区服务京津冀协同发展和雄安新区建设的国家战略。

从2015年到2018年,通过设立天津自贸试验区,在滨海新区原有制度环境基础上,容易进行的改革几乎已经全部完成。制度创新促进改革开放的真正考验可以说刚刚来临,滨海新区需要如何在改革的深水区探索出滨海方案,是天津自贸试验区的发展在全国乃至国际上脱颖而出的关键。天津港东疆片区、天津机场片区和中心商务片区,是天津自贸试验区迎接挑战,对标高标准国际经贸规则的三大制度创新试验场。相比于通过充分发挥天津港区位优势,以建设北方国际航运中心和国际物流中心的东疆片区,以及延伸滨海新区先进制造研发基地优势的机场片区,力图激发滨海新区现代金融服务业发展潜力的中心商务片区,在实现《深改方案》目标的过程中无疑面临更大的挑战。

天津自贸试验区中心商务片区是天津金融改革创新聚集区,位于滨海新区核心区,以重点发展金融创新为主的现代服务业为目标,是国内少数几个拥有金融“全牌照”的区域。从滨海新区于家堡高铁站出站后,正对的建筑便是中心商务片区大楼,周围的高层建筑更是鳞次栉比,完善的基础设施建设让人仅从外观很难看出这里与浦东新区陆家嘴的区别。

然而,于家堡金融中心的发展显然难以一蹴而就。面对国内金融监管机构、大型商业银行、大型券商和投资银行以及基金集中分布在北京、上海和深圳三地的格局,滨海新区发展现代金融服务业的挑战可想而知。尽管自贸试验区被赋予金融改革试验田的任务,但从上海自贸试验区取得的经验来看,在没有获得监管机构相应授权的情况下,想要在金融领域的改革中取得重大突破,难度将会非常大。

滨海新区融资租赁行业的领先地位,正是在结合本地港口与制造业优势的基础上,获得中央政府政策支持后实现快速的典范。在当前情况下,滨海新区既要争取相应权限的金融业改革授权,获得中央政府金融监管机构的协同支持,也需结合发展融资租赁业务的先进经验,通过自贸试验区开展创新性金融业务,寻求金融领域的差异发展,才有可能实现在金融中心建设上的后来居上乃至弯道超车。

【从自贸试验区到自由贸易港的滨海畅想】

2018年4月13日,国家主席习近平在庆祝海南建省办经济特区30周年会议上发表讲话,支持海南全岛建设自由贸易试验区,支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设。虽然是最年轻的一个自贸区,但海南自贸试验区在诞生之初,就被明确赋予了探索建设自由贸易港的目标,使其一时间成为关注中国自贸试验区发展的焦点,而自由贸易港的概念也广受追捧,尤其是已经设立了自贸试验区的沿海地区早已跃跃欲试。那么,自由贸易港的含义是什么,如何才能符合自由贸易港的标准?自贸试验区的建设与发展自由贸易港之间有怎样的关系呢?

商务部原部长、凤凰网国际智库首席顾问魏建国认为,自贸试验区与自由贸易港有着不同的战略定位。自贸试验区的定位是“试验田”,在特定地区探索试验可复制推广到全国各地的经验。而自由贸易港的定位是全面开放的新高地,作为全球开放水平最高的区域,需要在市场准入、金融制度和税收方面做出一系列特殊的政策安排。因此,不能将自由贸易港看作是与自贸试验区相衔接的简单升级版。

尽管如此,考虑到当前国家设立的12个自贸试验区的发展水平和条件,中国大陆未来首个真正意义上的自由贸易港极有可能在其中产生。凤凰网国际智库发现,尽管被明确赋予探索建设自由贸易港任务的海南,在12个自贸试验区中经济发展水平处于较落后的位置,但海南在建设自由贸易港上依然有值得关注的优势。首先,海南的自由贸易试验区范围覆盖全省,而其他自贸试验区则是在各省市中划出特定区域。其次,自由贸易港需要有现代化的制造业和服务业作为支撑。虽然海南经济并不发达,但在大健康、医药、旅游、新能源和文化这些中国最具成长性的行业中,海南在近年来取得了公认的突破性发展。再者,中央赋予海南“三区一中心”的战略定位,能够让海南作为深化改革试验区、生态文明试验区、国际旅游消费中心和国家总体战略保障服务区,在建设自由贸易港的过程中充分发挥政策协同作用。

滨海新区在2018年6月初召开的区委常委扩大会议上,提出“全力打造自由贸易试验区升级版,努力推动自由贸易试验区向自由贸易港推进”。尽管海南是目前12个自贸试验区中唯一被中央政府探索建设自由贸易港任务的地区,但面对中国新一轮全面开放的历史机遇,滨海新区做出推动自由贸易港建设的决定无疑非常及时和必要。自由贸易港的概念无疑为滨海新区和天津自贸试验区未来的发展提供了一个远大的目标和美好的畅想。

天津自贸试验区将继续发挥在全面深化改革和扩大开放中的试验田作用。

自由贸易港的概念历史悠久,伴随着大航海时代和全球贸易的兴起而产生。自从1547年意大利在热那亚设立了第一个现代意义的自由贸易港以来,全世界目前有600多个自由贸易港,其中只有香港、新加坡、鹿特丹和迪拜是真正成功的全球范围内的自由贸易港,依靠便捷的管理和低廉的税负成为所在地区的经济中心。商务部研究院前院长霍建国告诉凤凰网国际智库记者,比照国际领先的自由贸易港,目前有意建设自由贸易港的中国城市,不论是在经济发展水平、经济开放程度、交通便利化程度,还是在法治建设以及营商环境上都有较大的差距。

在全球最成功的自由贸易港中,新加坡在推进自由贸易港建设过程中,逐步成为国际领先的制造业生产和研发基地,以及国际金融中心的经验,对于怀有相似发展愿景的滨海新区而言颇具借鉴意义。尽管香港和新加坡都是位于亚洲的国际金融中心和自由贸易港,但新加坡全球领先的制造业生产和研发优势,却是香港所不具备的。在降低和减免各类税收的过程中,新加坡并没有像有些自由贸易港一样一蹴而就地免征所有进出口商品关税,而是兼顾促进本地制造业发展保持竞争力的需要,有计划的对税收政策加以调整。如果说区位优势是建设自由贸易港所需的先天禀赋,那么发达的基础设施体系则是可以后天实现的。对物流港口相关的基础设施体系进行持续性的投资,并广泛在这些领域中引进先进技术,使新加坡港得以始终保持竞争力。新加坡通过其先进的人才制度和优越的人居环境,以弹丸之地成为全球高科技、高素质人才的聚集地,亦是其保持持续竞争力的关键。

滨海新区探索自由贸易港建设的过程中,能够立足于本地区制造业的优势,正在走出一条与上海、海南等地以服务业为抓手,探索自由贸易港建设不同的路径。虽然距离国际上成功的自由贸易港还有较大差距,但是自由贸易港作为中国大陆范围内的舶来品,各地在探索自由贸易港的建设上正处于同一起跑线,滨海新区的比较优势不容忽视。

坐拥天津港的滨海新区是中国北方最重要的交通枢纽,区内铁路、道路、航空交通网络发达,便利化水平也在不断提高。自由贸易港的成功需要依托和辐射庞大的经济腹地,以往在与上海港和深圳港的竞争中,天津港总会因为背靠的经济腹地不够强大而略显下风。但如今随着京津冀协同发展的推进,以及河北雄安新区的设立,天津港的腹地未来将迎来跨越式的大发展。任何地区的发展都离不开人才的作用,建设自由贸易港更是如此。本地区不断发展的高等教育,以及临近首都北京的区位优势,加上产城融合的创新发展,为滨海新区吸纳人才创造了巨大潜能。

国际经济法专家、上海交通大学凯源法学院教授胡加祥认为,未来中国在自由贸易港建设上,需要结合当年经济特区和现在的自由贸易试验区的双重优势,不仅仅是降低税收,更需要简化市场准入流程,进一步放宽现行自贸试验区投资负面清单的限制。自由贸易港是自由贸易区发展到更高阶段的产物,同时涉及到专门立法的问题,因此仍然需要较长时间的探索才有机会最终实现。对于滨海新区而言,做好当下自贸试验区建设目标,完成制度创新改革重任,等待产业升级和京津冀协同发展的红利不断释放,加快完成从产业园区向智慧新城的转变,在探索建设自由贸易港的进程中占据先机将是水到渠成。

“雄关漫道真如铁,而今迈步从头越”,承袭了天津近代以来对外开放基因的滨海新区,在改革开放推动中国转型的进程中,始终敢为人先,勇立潮头。滨海新区所辖的天津经济技术开发区是1984年建立的,最早一批国家级经济技术开发区;滨海新区是继上海浦东新区之后,第二个正式成为国家战略的国家级新区;天津自贸试验区更是在新时代率先承担起为国家改革开放充当制度创新试验田的重担。如今,从自贸试验区到自由贸易港是滨海新区未来的美好畅想,一大批热血沸腾的实干家们正怀揣着中国梦在滨海新区的热土上创造未来。

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