东京传染病预防计划：超大城市如何保护居民

文章来源：澎湃新闻网

作者：冯婧

截至2月24日，日本新冠肺炎确诊病例共计850例（含“钻石公主号”上的691例）。日本政府能否尽快控制住疫情？面对汹涌而至的疫情，人口聚集、流动频繁的超大型城市如何保障居民安全？传染病预防计划能否在实践中发挥作用？以上问题仍有待观察。

本文编译了《东京都传染病预防计划》的部分内容，以供参考。1999年，东京都政府依据当年颁布的《传染病预防与传染病患者医疗法》制定了《东京都传染病预防计划》，随后多次修订了该方案中的应对措施。这份文本明确规范了当疫情发生时，东京如何推进医疗机构维持正常运转，作为地区应对疫情中枢机构的“保健所”如何发挥作用，谁负责制定完备的诊疗计划，怎样建立医疗机构间信息互通、相互合作的协同体系。

为何在2018年修订

2009年，墨西哥发生了新型流感（A / H1N1流感），日本随即出现了大量患者。2014年3月，西非暴发埃博拉出血热，疫情持续了近两年之久。在那之后，2012年暴发的中东呼吸综合征（MERS）于2015年在韩国流行。2015年至2016年间，寨卡等病毒又在中南美洲广泛传播。在这样的国际背景下，日本受到国外传染病的威胁已愈发严重。

日本东京是一座拥有1375万人口的国际大都市。仅2016年，就有约359万人次的居民前往海外，同时从海外造访东京的人次约为1310 万。

1999年，东京都根据当年实施的《传染病预防与传染病患者医疗法》（日文名「感染症の予防及び感染症の患者に対する医療に関する法律」，以下简称《传染病法》）制定了《东京都传染病预防计划》（日文名 「東京都の感染症の予防のための施策の実施に関する計画」，最终修订时间为2008年3月，以下称为“传染病预防计划”），随后一直在切实推进优化防治传染病的对策，包括考虑感染者人权，将“保健所”（译者注：“保健所” 是日本公立的医疗机构，主要为地区居民提供医疗咨询和公共卫生指导）定为地区应对传染病的中枢机构，以及向东京居民普及相关知识。2012年，日本进一步制定了《新流感特别措施法》（日文名「新型インフルエンザ等対策特別措置法」）。

2012年至2013年，日本暴发了大规模风疹（主要是成年人），不久后暴发登革热（2014年主要于东京暴发）。为了应对这种情况，政府于2014年又一次修订了《传染病法》，以加强传染病信息收集系统，并于2017年3月修订了《传染病预防综合推进基本方针》（日文名 「感染症の予防の総合的な推進を図るための基本的な指針」，以下简称“基本方针”）。2017年9月，东京都政府向“东京都政府传染病预防和医疗对策委员会”咨问了“传染病预防计划”的修订工作，根据2018年2月收到的答复，修改了“传染病预防计划”。

“传染病预防计划”的基本方针

1）实施综合的预防对策

2）加强健康危机管理体制

3）加强与有关行政机关的联系

4）尊重人权

5）正确控制病原体并确保测试的准确性

6）教育和传播传染病知识

传染病发生时的对策

（1）信息收集、分析、咨询和知识普及

1) 收集、分析信息及提供信息

东京都将以健康安全研究中心为中枢，迅速从厚生劳动省、国立传染病研究所、检疫所等处，收集、分析新发及再发传染病和国内外的传染病发生情况，向市民、医疗机关等广泛提供信息，并将善用传染病健康危机管理信息网络等系统，力求在传染病指定医疗机关、保健所等机构之间迅速共享信息。同时，加强与加入亚洲传染病对策网络（英文名称为The Project of Countermeasures to Combat Infectious Diseases in Asia）城市间的协作体制，迅速把握海外新发及再发传染病的发生状况，推进构筑信息交换网。

2）信息咨询和知识普及

东京都及区市町村将通过宣传手册、互联网等，及时正确地向市民提供有关传染病的信息，普及传染病及其预防的正确知识。保健所则要持续提供传染病的信息，广泛回应市民的咨询。如果咨询内容由传染病对策部门以外的相关机关所管理，也必须要提供该相关部门的信息。若有一类传染病（目前日本国内暂未发生过）或者罕见传染病发生时，根据所发生情况，东京都、区及保健所设置市要协同合作，确保专业的咨询体系。

（2）检查体系

为了能在传染病大规模暴发等紧急情况下实施必要的检查，在日常工作中，健康安全研究中心在推进检查部门内部技术共享的同时，要与国立传染病研究所、其他地方卫生研究所等机构开展合作，以确保对检查体系进行测试。

（3）积极实施流行病学调查

保健所发现疑似传染病或传染病患者、或发现群体性感染时，一旦察觉与通常的发生趋势有所不同，应对包括该患者（疑似症患者或无症状病原体持有者）及其相关接触人员进行积极的流行病学调查。此外，当出现一类传染病、未知传染病的患者或者大规模发病时，如果一般的应对措施难以完全防止疫情蔓延的情况，东京都、区及保健所设置市将联合实施调查，协力制定对策。

关于海外的传染病的流行信息，健康安全研究中心、保健所、医疗机关、医师会等相关团体之间应努力达成信息共享，通过协同合作，尽快掌握发病信息并迅速制定对策。当发现东京都内有宠物商店销售感染了传染病的动物时，动物爱护咨询中心将对动物经营者的设施等情况进行调查，必要时市町村应提供协助。

在这些调查的实施过程中，为了收集患者信息及病原体，并对此进行流行病学分析，根据需要，医疗机关、区市卫生试验所、国立感染症研究所、医师会等相关团体应提供协助。在发生罕见传染病及处理外国患者时，为确保从事调查的保健所职员顺利履行职责，应推进流行病学调查辅助工具的使用，提高保健所职员在传染病发生时的应对技能及技术支持。

为防止感染扩大，在逐步明确流行病学调查等相关结果的必要信息时，应在保护个人隐私的基础上，将其提供给东京都内医疗机关和医师会等的相关团体，同时，利用东京都和区市町村间交换的信息制定应对传染病的对策。

（4）防疫措施

保健所在实施基于传染病法制定的防疫措施时，不仅要遵守适当的程序，还要充分考虑人权。相关预防传染病、防止传染病蔓延的必要程序涉及违背人权的问题，应控制在最小的限度。此外，应向患者充分说明措施的目的和必要性，并获得对方的理解。必要时，东京都将制定“东京都传染病对策手册”（日文名为「東京都感染症対策の手引」），以便迅速且准确地实施防疫措施。

1）样本采集

为防止疫情蔓延，在必要情况下，可以对患有传染病和高度疑似者采取检查、建议和相关措施。

2）健康诊断

应在充分考虑病原体的感染途径和具体情况的前提下，对高度疑似传染病患者实施健康诊断建议及相关措施。作为流行病学调查的重要一环，在保健所确认有必要的情况下，在充分说明的基础上，要求有可能已经感染的人接受检查。

3）行动限制

确保就业限制对象在自发性休假后，能够从事其他临时性工作。保健所应充分说明以得到对方及相关人员的理解。另外，从防止扩大传染的角度来看，保健所基于正当理由，在考虑潜伏期的前提下，应让疑似患者在家等待。

4）住院建议

实施住院建议时，保健所应向患者充分说明需要住院的理由，且之后如何申请出院、审查等，以及住院建议的通知中所记载事项。同时，发出住院建议时，保健所应充分考虑患者的人权，在医疗机关的配合下，整理患者的病情和治疗过程等信息，制定实施防止疫情蔓延的相关对策。保健所应判断，在对疑似患者提供优质且恰当的治疗及防止传染蔓延的情况后，是否有必要向传染病指定医疗机关请求受诊和住院。传染病指定医疗机关在患者住院后，也需向患者充分说明情况，减轻患者、家人及有关人员的紧张情绪。

5）关于出院申请的应对措施

接受住院建议及相关措施的患者，根据《传染病法》申请出院时，保健所应与医疗机构尽快确认该患者是否符合出院标准。

6）传染病诊查协商会

传染病诊查协商会 (日文名为「感染症の診査に関する協議会」，以下简称“协商会”)是在患者需要延长住院时长（超过住院建议）的情况下，对保健所进行咨问审议的机构，根据东京都、区及保健所设置市的条例设立。协商会基于防止疫情扩大的原则，在做完专业判断后，应向患者提供恰当的治疗建议，并力求充分尊重人权。东京都、区及保健所设置市在任命协商会委员时，应充分考虑本宗旨，委员将根据此宗旨进行诊查。

7）消毒等措施

在需要进行消毒及驱虫灭鼠时，保健所长应在得到有关人员的理解后，指导该设施场所的管理者等进行实施。若管理者实施存在困难，可上报市町村，或由保健所自行采取措施，或由保健所和市町村联合，在必要且最小限度范围内实施消毒及驱虫灭鼠。同时，根据《传染病法》，保健所进行如下事项时，应在必要且最小限度内实施：收集样本，限制食品、水源、衣服、床上用品；对个人可能涉及污染的物品实施消毒或废弃；限制移动尸体；限制使用生活用水；限制进入建筑物、限制交通或阻断交通等。在实施以上措施时，应充分考虑患者、感染者的人权。

（5）指定传染病・新感传染病发生时的对应

（“指定感染症”即为尚未被日本现行法律认定的传染病，但因其危险性较大，不采取相关紧急措施疫情会恶化，给民众健康带来重大影响。）

医生将确诊患者的信息报给保健所，再由保健所通过东京都与厚生劳动省（注：厚生劳动省相当于中国的“劳动和社会保障部”、“卫生部”）进行协商，指导患者入住传染病指定医疗机构并采取相应措施，东京都须与区市町村进行协同，施行防止疫情扩大的必要措施。为了在发生疫情时能及时且正确地应对，在必要时东京都应修订《东京都传染病对策手册》（详见(4)防疫措施里的注释）及完善个别手册等资料。

（6）相关部门间的分工与合作

1）与动物卫生部门合作

当怀疑某种动物是传染源时，保健所传染对策部门应检查患者及关系人员的病原体，调查相关人员和动物的接触情况，与动物卫生部门协同，迅速对疑似传染源的动物采取行动。动物卫生部门应调查疑似传染源动物的流通路径、售卖源头，采取相关措施，并对饲养、销售动物等管理者进行卫生指导。当兽医报告有传染病发生时，同样应与动物卫生部门协同调查动物流通路径、销售者等情况，必要时隔离传染动物，并运送到检查机构，合理焚烧动物尸体。另外，当禽流感等传染病发生时，相关机构的责任部门应与传染病对策部门及时开展协同工作，迅速召开会议，在部门间共享相应信息，实现统一应对。

2）与食品卫生部门合作

当怀疑传染病与食物中毒同时发生时，保健所应在保健所长的指挥下，与食品卫生部门和传染病对策部门开展协同工作，迅速找到原因并进行相关指导，以防止二次传染。若调查结果显示为食物中毒时，食品卫生部门应禁止销售被污染源污染的食品，责令问题场所停业。同时，必要时应对该场所的相关人员提出消毒要求。为防止疫情扩大，必要时食品卫生部门应公开问题场所及问题食品的信息。

当引发食物中毒的被污染物成为传染病的病原体时，传染病对策部门应及时公布与该传染病相关的信息，向患者和相应场所的从业人员提供指导和必要对策。当食物中毒发生时，除了本计划之外，应根据《东京都食物中毒对策纲要》、《中毒事件等调查处理纲要》 及《食物中毒调查手册》推进调查、制定措施、公开信息等相应对策。

3）与环境卫生部门合作

当怀疑自来水等饮用水为传染源时，环境卫生部门应与传染病对策部门、食品卫生部门协同调查原因。同时，应按照《饮用水健康危机管理信息联系实施要领》（日文为「飲料水健康危機管理に係る情 報連絡実施要領」），防止传染扩大。

当公共浴场、住宿服务业及泳池因水环境引发军团杆菌症时，应与环境卫生部门及传染病对策部门协同应对，及时且正确地向问题场所提供改善指导，以防止疫情扩大。

当发生通过其他水环境及鼠类、昆虫传染的疑似传染病时，应按照上述内容采取必要措施。因饮用水以外的水源导致传染病发生时，应在保健所长的指挥下，由环境卫生部门查明原因，并进行必要的调查、收集传染路径、施行限制进入问题场所等措施。

（7）信息公开

为防止传染病蔓延，当需要公开实际情况时，由东京都的传染对策部门统一公开（但发生一类传染病、新型传染病等以外的传染病时，管理该传染病发生地域的区或保健所设置市根据各自判断而执行的情况除外）。

公开传染病事例时，应考虑传染病的严重程度等方面，原则上，针对一类传染病和新型传染病，即便确诊或疑似患者只有1人也应公开，而其他传染病发生集体性感染时，也应进行公开。同时，为了防止报道错误信息，东京都及区市町村应持续与媒体报道机构合作，建立信任关系，且在报道时要求其充分考虑到患者及家属的人权。

推进并善用传染病早期发现系统

东京都政府设立了“东京传染病警报网”，因此当从发生禽流感（H5N1、H7N9）、重症急性呼吸综合症（SARS）、中东呼吸综合症（MERS）的地区回国并在医疗机构被诊断为疑似患者时，东京都将通报保健所，并尽快施行传染病检查与病原体检查，以便尽早掌握患者情况。

此外，为了顺利推进相关系统，东京都将持续向医疗机构宣传相应制度，提供疾病相关信息。为了应对新发传染病，东京都将一如既往地对收治呼吸综合症、发热、出疹症状等症状的患者或疑似传染病患者的定点医疗机构、东京消防厅等处进行监管，收集报告并进行分析。

东京传染病警示 本文图表均源于原文件，仅做翻译处理。

如何应对新型流感等病患

东京都将根据《东京都新型流感等对策行动计划》（日文名称「東京都新型インフルエンザ等対策行動計画」）进行监管和收集信息，并及时提供共享信息，为居民提供相关咨询，防止疫情扩大，接种预防，提供医疗等必要的服务。此行动计划将随着信息更新而酌情改进。

东京都将会根据未发生期、海外发生期到东京都内发生初期、都内传染期的不同阶段制定相应的医疗体系。此外，东京都将向所有医疗机构宣传东京都内传染病流行时对医疗体系的影响。东京都将积极推进维持医疗正常运转的科普活动，例如传染病发生时如何制定完备的诊疗计划，如何建立医疗机构间相互合作的体系。

（1）传染病诊治的医疗机构及感染者的收治机构

1）东京都传染病诊治医疗机构

在海外发生期到都内发生初期的各个阶段，传染病诊治机构应设置新型流感门诊，以便临时性应对患者求诊，承担新型流感疑似患者的门诊与确诊工作。为应对日本国内发生新型流感，东京都将保障传染病诊治医疗机构的正常运转，并与保健所等机构协同，严防医疗机构内部发生感染，从而提高应对能力。

2）东京都感染者入院医疗机构

东京都内感染期间，都、区、市町村、保健所及地区医疗机构应协同合作，积极收治需要入院治疗的患者。东京都在保障传染病医疗机构正常运转的同时，应提供必要的信息，在感染未发生时，就应该持续提供医疗机构内部防止传染的对策，从而提高其应对能力。

（2）未发生期的对策

为确保在新型流感发生时相关医疗机构能顺利收治患者，传染病指定医疗机构、传染病诊疗协助医疗机构及传染病入院医疗机构，应确保备有必需的医疗器材。另外，各地区在传染病未发生时，应该就以传染病指定医疗机构为核心，推进传染病诊治协助医疗机构、一般医疗机构之间的协作，推进建立地区医疗合作体系，提高对应传染病的能力。同时，为确保在发生紧急状况时，能为整个地区迅速提供医疗服务，应构建一个相关机构之间的协作体系。

新型流感等医疗保健体制

（3）针对海外发生期到东京都内发生初期的对策

从海外发生期到东京都内发生的初期，将由传染病指定医疗机构等进行新型流感的诊治，以此来防止东京都内医疗机构发生混乱和传染扩大。各保健所的咨询中心将为疑似患者介绍专业门诊（传染病诊疗协助医疗机构），确保传染病患者可通过门诊进行诊治，在确诊后及时入驻指定机构进行治疗。

（4）针对东京都内传染期的对策

当东京都内处于传染期，因患者增加导致传染病诊治协助医疗机构的专业门诊和传染病指定医疗机构的指定病床无法满足诊治时，普通传染病诊治的所有诊疗机构将开展轻症患者的门诊诊治，需要入院治疗的重症患者必须由传染病入院医疗机构负责收治。东京都应根据各级医疗机构的实际情况，告知各医疗机构其分工及受诊方法，并根据疫情的实际情况确保必要的病床，及时提供相关机构是否可进行收治的信息。