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东北振兴:辽宁是中蒙俄经济走廊的重要节点

——带路调研:各省市如何对接一带一路

导语 “一带一路”正在从中国倡议的愿景转变为共商、共建、共享的积极行动,它必将对世界政治经济格局和秩序产生重大而深远的影响。2016年,各省将会根据方案展开“一带一路”系统对接。为给“一带一路”倡议提供科学的指导,凤凰国际智库高级研究员赵可金对中央部委、各省市区、企业、媒体、大学、智库和非政府组织如何对接“一带一路”进行了系统研究,实地调研对接方案。凤凰国际智库将定期发布相关调研成果,供有关机构和社会各界参考。

作者:赵可金 凤凰国际智库高级研究员、清华大学当代院副教授,兼任教育部区域国别研究基地专家委员会委员、中国高校国际政治学会常务理事、中国人民争取和平与裁军协会理事,2012年入选教育部新世纪人才,2015年入选北京市四个一批人才。

中国东北地区地处欧亚大陆东端,包括辽宁省、吉林省、黑龙江省和内蒙古自治区东部,是一个地域辽阔、资源丰富和战略价值十分重要的地区,拥有150多万平方公里土地,1.2亿人口,到2014年底实现地区生产总值6.4万亿元,尤其是重工业基础雄厚,曾一度占有中国98%的重工业基地,在全国居于十分重要的地位。同时,它北邻陆权大国俄罗斯,东邻朝鲜半岛并与日本隔海相望,历来是兵家必争之地,俄、日、美诸大国都在此纵横捭阖,成为当今世界安全结构最为脆弱的地区之一,在发展的外部环境方面并不十分有利。

近年来,由于休制机制、经济结构和思想观念等多方面的原因,东北地区发展陷于停滞甚至衰退过程中,被媒体称为“生锈地带”。尽管从2003年起中央政府就针对东北地区的困难局面,提出了振兴东北老工业基地的发展战略,制订了一系列摆脱困境的改革措施和优惠政策,然而始终没有找到一条实现东北振兴的有效路子。尤其是中国经济步入新常态后,东北地区发展普遍陷入了更加困难的境况,处于所谓“滚石上山、爬坡过坎”的关键阶段,表现为经济增速极剧下滑、国有企业普遍困难、发展活力不足、人才大量外流等。如何精准发力,综合施策,找到一条带领东北地区摆脱国境、实现东北振兴的道路,是摆到东北地区各省党委政府和人民群众面前的紧迫课题。

一、东北地区:中国对北开放的重要门户

中国东北地区是中华民族的传统聚居地,从西周分封建政开始,东北地区就作为屏藩王畿、沟通中外的重要门户。尤其在近代工业化之前,东北地区作为边疆军事重镇,为胡汉兵家争夺要地,成为中原王朝与游牧政权彼此交流的枢纽。清朝建政中原后,视东北地区为“龙兴之地”,实行“特别之制”的治理办法,禁止关内人口出关,限制东北地区开发,长期实行封禁政策,使东北地区长期处于未开发的状态。然而,清廷的封禁政策未能阻挡外国列强势力的侵入,从17世纪中叶起,沙俄势力狂飙东进,越过外兴安岭,侵入黑龙江流域,引入了清军与沙俄的多次冲突,经过多次交涉,中国失去了从外兴安岭向北至北冰洋、堪察加半岛和白令海峡的大片区域。

晚清以后,东北边疆危机日甚一日,清政府被迫开放边禁,采取“移民实边”政策,并裁撤盛京、吉林、黑龙江三将军府,改设奉天、吉林、黑龙江三省,设三省巡抚并设东北三省总督,以加强对边疆的控制。然而,清廷强边新政并未改变边疆危机,开放满洲带来了大量来自内地“闯关东”和来自俄国、日本和朝鲜半岛的移民,中外交流的扩大推动了东北的工业化进程。尤其是张作霖父子实行“整军精武,励精图治”的政策,开矿山、修铁路、建电站、设银行、办学校,在北满(黑龙江)积极屯军垦,只用了10多年时间,东北地区便初步建立起以钢铁、煤炭为中心的重工业体系和以粮食加工、纺织、食品工业为中心的轻工业体系,南满铁路等铁路网的构建也极大地推动了东北的经济发展,在当时是全国工业化水平最高的地区。

后来,由于日本入侵,东北逐渐成为日本的海外殖民地,日本幕后推动“伪满洲国”对东北109座城市进行了系统规划,为避免盟军轰炸本土,日本将很多国内工业设施迁往东北,在客观上推动了东北地区的工业化和城市化。当时,从沈阳到大连的沈大线两侧工厂烟囱林立,城市连成一片,成为举世闻名的“绵长工业区”,沈阳铁西区被誉为“东方鲁尔”,在工业产值在全国超过半壁江山。二战胜利后,斯大林将东北所有日资产业宣布为战利品实行全面接收,并实行“重点摧毁”,将最好最新和最重要的机器设备搬到苏联,加之三年解放战争,战前东北的工业化体系到战后已经破落不堪了。

新中国成立后,中国政府推动了东北重工业重振,利用东北工业基础好、产业工人素质高的优势,成立了东北工业部,从恢复北满(黑龙江)的燃料工业开始,逐步恢复了以煤矿、钢铁、机械、石油、化工等为核心的完整工业体系,东北成为实力雄厚的重工业基地。然而,改革开放以来,东北地区没有适应市场化改革方向,由于体制性和结构性的矛盾制约,东北老工业基地开始衰落,竞争力下降,与沿海发达地区的差距在扩大。改革开放初期,辽宁省GDP是广东的2倍,黑龙江省的GDP与东部6省市的平均值相当,现在东三省的GDP连一个山东省都不如。为振兴东北老工业基地,2003年10月,中共中央、国务院发布《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》,提出了“支持东北等老工业基地的调整和改造,支持资源为主的城市和地区发展接续产业”、“扶持粮食主产区发展”等政策,确立了振兴东北老工业基地战略。随着一系列政策逐步到位,东北地区经济社会发展虽然有所起色,但仍然没有完全摆脱困境,发展势头依然乏力。尤其是2008年全球金融危机以来,东北地区重新陷入困境,经济增速回落,部分行业和企业生产经营困难,财政收支矛盾突出,2015年上半年,辽宁、吉林、黑龙江三省增速为2.6%、6.1%和5.1%,均低于全国水平,甚至有人提出了“东北振兴战略已经失败”的言论。

毫无疑问,东北地区遭遇发展困境的原因是多方面的,既有全国“三期叠加”等共性方面的原因,也有东北地区产业结构、体制机制等个性方面的原因。如何推动东北老工业基地振兴,实现转型升级,成为当前和今后东北地区面临的紧迫课题。东北困局引发了中央高层领导人的高度重视,2015年4月10日,国务院总理李克强亲临长春,主持召开东北三省经济工作座谈会,研究推进东北发展相关工作。三个月后,7月16日至18日,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平到东北考察,在吉林调研并专门召开座谈会,就振兴东北等地区老工业基地、谋划好“十三五”时期经济社会发展进行调研考察,并提出了“四个着力”的方针,即着力完善体制机制、着力推进结构调整、着力鼓励创新创业、着力保障和改善民生的要求,为东北振兴指出了新的方向。

回顾东北地区的发展历史,不难看出决定东北地区兴衰成败的关键是开放。在满清时期,东北地区实行封禁政策,导致东北地区长期处于未开发的状态。近代以来,实行开放边禁后,尽管国家积贫积弱,但东北地区很快就成为全国最重要的工业基地。改革开放以来,东北地区之所以出现衰退,尽管原因是多重的,但改革不力、开放不足显然是最重要的原因,由于朝鲜半岛局势紧张等外部环境原因和东北地区国有企业负担沉重、重工业片面发展等陈疴,东北地区一直缺乏改革的动力和开放的环境。尽管要推动东北地区转型升级需要标本兼治,综合施策,但实现东北地区重新振兴最重要的突破口还是大力推动东北地区的开放,尤其是对接“一带一路”战略,融入环渤海经济圈和中蒙俄经济走廊,融入全球经济大循环,建立合作共赢的开放型经济体制。只有直面全球化的竞争,并在全球竞争舞台上通过调结构、转方式、改体制、促民生等一系列“组合拳”,才能从根本上解决东北地区面临的困境,实现东北地区重新振兴。

因此,“一带一路”发展战略的提出,可能是实现东北地区实现脱困和振兴的历史性机遇和战略突破口。根据国务院授权三部委发布的《愿景与行动》文件,东北四省被定位为中国向北开放的重要窗口。文件明确指出,要发挥内蒙古联通俄蒙的区位优势,完善黑龙江对俄铁路通道和区域铁路网,以及黑龙江、吉林、辽宁与俄远东地区陆海联运合作,推进构建北京—莫斯科欧亚高速运输走廊,建设向北开放的重要窗口。同时,辽宁地处环渤海经济圈北岸,毗邻京津冀城市群经济圈,是北方重要经济增长极,东北四省同时处于中蒙俄经济走廊必经之地。如何借助京津冀协同发展战略优势,衔接环渤海经济圈以及释放丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路能量,带动东北地区实现振兴,是东北四省对接“一带一路”时要着重考虑的重要课题。

二、辽宁:中蒙俄经济走廊的重要节点

在东北四省区中,辽宁是惟一既沿海又沿边的地区,南临渤海和黄海,东与朝鲜一江之隔,是东北及内蒙古自治区东部地区对外开放的门户,地理区位十分优越。同时,辽宁人口4300万人,是近代开埠最早的省份之一,是新中国工业崛起的摇篮,是全国工业门类比较齐全的省份之一。近年来,与其他东北地区类似,辽宁经济社会发展遭遇严重困难,最主要的原因是思想不解放,保守势力强大,积极主动性不强;体制机制不畅,经济结构单一,对推动国际产能合作有抵触情绪,进而导致人才外流严重,缺乏振兴的思想动力和人才动力。然而,在“一带一路”战略规划中,辽宁是中蒙俄经济走廊的重要节点,是带动东北地区对外开放的前哨地带,更是环渤海经济圈的重要组成部分。辽宁的多重角色决定了它在对接“一带一路”时承担了众多使命,需要围绕东北老工业基地新一轮振兴的主题,抓住“一带一路”发展战略带来的机遇,全面谋划辽宁振兴方略。

从辽宁所处的地理区位、发展基础和“一带一路”的发展格局来看,辽宁省应该确立“一带一圈两廊”的对接方案,即时通过推动辽宁沿海经济带实现跨越式发展,对接环渤海经济圈,融入最具发展活力的亚太经济圈,提升带动辽宁全境乃至整个东北地区共同发展的增长极效应;通过打造以沈阳经济区为核心的沈阳城市群经济圈,在辽宁腹地建设以沈阳为核心的内陆开放型经济高地,带动辽宁中西部地区实现跨越式发展;通过构建辽满欧经济走廊和辽蒙欧经济走廊,将辽宁沿海经济带和沈阳城市群经济圈连为一体,并推动与“一带一路”沿线国家与地区的互联互通,实现共同发展。具体来说,主要包括以下三个方面:

一是推动辽宁沿海经济带实现跨越式发展。辽宁是东北惟一的沿海地区,拥有大陆海岸线2290公里,占全国的1/8,居全国第五位,拥有大连港、营口港两个吞吐量超亿吨大港,万吨级以上生产性泊位123个,最大靠泊能力达到30万吨级,拥有拥有大连、丹东、锦州3个空港,52条国内航线和20余条国际航线,拥有沈山、哈大等区域干线铁路和烟大轮渡,沈大、沈山、丹大等多条高速公路,铁大、铁秦等输油管道,是东北地区最发达、最密集的综合运输体系。因此,辽宁省政府和中央政府都意识到要充分发挥辽宁沿海地区的增长极效应,提出了“一核、一轴、两翼”的总体布局框架,即提升大连核心地位,强化大连—营口—盘锦主轴,壮大渤海翼(盘锦—锦州—葫芦岛渤海沿岸)和黄海翼(大连—丹东黄海沿岸及主要岛屿),并明确了“五点一线”的发展战略,即连接沿黄海和渤海的辽宁沿海岸线上的大连长兴岛临港工业区、大连花园口工业园区、丹东临港产业园区、辽西锦州湾沿海经济区、辽宁(营口)沿海产业基地等“五点”,实现辽宁沿海一线的跨越式发展,集中反映这一思路的《辽宁沿海经济带发展规划》于2009年7月1日获得国务院批准。

毫无疑问,辽宁的这一思路是正确的。对接“一带一路”要求辽宁在此发展战略基础上,视野更宽一些,思想再解放一些,将辽宁沿海经济区建设与环渤海经济圈、21世纪海上丝绸之路结合起来,全面融入东北亚区域合作和海外走出去步伐。建议辽宁大力推动制度创新,集中将大连大窑湾保税港区,锦州滨海新区、丹东临港产业园区三个片区建设成为辽宁自由贸易试验区,建设东北亚先进装备制造业、物流、航运、贸易基地,将辽宁沿海经济带建设成为区域产业聚集带,带动东北地区整体振兴。要解放思想,重点打造大连作为辽宁沿海地区的龙头,通过积极承接京津冀协调发展带来的电子信息产业转移的机遇,重点发展电子信息产业,做大做强以先进制造业为主的现代产业体系,并利用海陆交通优势,发展以物流、信息服务、商贸流通和旅游为先导的现代服务业体系。建议大连按照“一体两翼”的思路,在集中推动旅(顺)大(连)一体化实现主城区的规模扩张和转型升级,打造大连主城区为科技创新和旅游、管理、服务增长极。在此基础上,沿渤海翼和黄海翼建设两条地区经济走廊,向沿海其他地区延伸,带动辽宁沿海地区实现整体跨越式发展。

要加强辽宁沿海各港口之间的网络化改造,尤其是建设辽东半岛城市群经济圈,推动大连-营口-丹东的协同发展,以抱团取暖的方式,融入沿渤海、黄海的港口联盟,推动基础设施、港口管理、体制机制方面的互联互通,推动陆海联运、海空联运,加强与朝鲜半岛、日本、东盟各国等港口的“无缝式对接”,推进“一站式服务”,尤其是推行起港退税等自贸区政策,加强辽宁沿海的港口合作、产业园区和基地合作、城市合作等,将沿海城市发展成为“一带一路”的重要节点。要积极推进从辽宁旅顺到山东蓬莱的跨海隧道建设,加强辽东半岛经济圈与山东半岛经济圈的协调发展,将两大经济圈的优势结合起来,与京津冀协调发展形成犄角之势,共同振兴环渤海经济圈,成为东北亚区域合作的一支重要经济力量。

二是打造以沈阳经济区为核心的沈阳城市群经济圈。在推动大连、营口、锦州、葫芦岛和丹东等沿海地区实现跨越式发展的同时,辽宁省还应大力加强以沈阳经济区为核心,整合沈阳、鞍山、抚顺、本溪、营口、阜新、辽阳、铁岭八城市组成的沈阳城市群经济圈。目前,这一区域面积有7.5万平方公里,总人口2500万人,城市化率65%,地区生产总值近2万亿元,占东三省经济总量的三分之一多。尤其沈阳经济区作为国务院批准设立的第八个国家综合配套改革试验区,有着先行先试的诸多政策优势。建议辽宁省通过加强地铁、城际铁路、高速公路、通讯、能源等基础设施互联互通,围绕沈阳核心城区,打造半小时和一小时工作生活圈,将周围城市连为一体,作为主城区的副中心,汇聚产业集群,成为带动辽宁内陆地区共同发展的区域增长极。

在沈阳城市群经济圈建设过程中,沈阳经济区扮演着十分重要的角色。要充分发挥沈阳中心城区的核心带动和辐射作用,按照“一核、五带、十群”的战略规划,重点建设沈阳主城区为东北亚国际性核心城市,通过发展临轨经济和路域经济,开发建设沈阳——抚顺城际连接带、沈阳——本溪城际连接带、沈阳——阜新城际连接带、沈阳——辽阳——鞍山——营口城际连接带、是沈阳——铁岭城际连接带等五条经济走廊,并以五条城际连接带为载体,打造十个主业突出、优势明显的重点产业集群。建议沈阳市确立以创新驱动发展为主导思路,通过规划建设若干创新创意产业园区,推动沈阳各高校、科研院所以及驻沈国有大中型企业协同发展,支持建设创新创意园区,将沈阳建设成为大众创业、万众创新的基地,带领辽宁老工业基地实现转型升级。推动沈阳城市群经济圈与大连城市群经济圈之间的融合发展,克服因大连是计划单列市造成的诸多体制和机制的隔阂,推动两大城市群的比较优势协同发展,为辽宁整体振兴和带动东北其他地区助力。

三是构建辽满欧经济走廊和辽蒙欧经济走廊。辽宁毗邻吉林、黑龙江和内蒙古等广袤腹地,地处东北亚地区陆海相连的要冲地带,是日韩等东北国家货物西运欧亚地区和欧洲地区的陆地要塞,也是欧亚国家和内陆国家重要的出海大通道,地理区位得天独厚。根据“一带一路”的发展规划,辽宁要通过打通中蒙俄综合交通运输大通道,推动基础设施互联互通和投资贸易合作,深化中外人文交流,整体融入中蒙俄经济走廊。目前,辽宁正在全力打造三条面向欧洲的综合交通运输大通道,即以大连港、营口港为起点,途经满洲里再到俄罗斯乃至欧洲各地的“辽满欧”通道;以锦州港、丹东港为起点,途经蒙古国再到达欧洲各地的通道“辽蒙欧”以及“辽海欧”。这三条综合运输大通道是中蒙俄经济走廊的基础载体,建议辽宁省要结合综合运输大通道建设,重点发展临港经济、临轨经济和临路经济,推进与沿线交通要地城市、产业园区和基地以及政府部门的合作,形成由点到线、从面到片的经济走廊。

推进辽满欧经济走廊建设。近年来,辽满欧沿线经济开始发力,特别是2014年,辽宁发往欧洲的集装箱班列由最初的零散发运增加到每周6列、300多标准箱定班发车,货运量达到2.4万标准箱,同比增长58.2%,从满洲里口岸出境的货物占东北各港口出境货物的93%,占全国从满洲里口岸出境货物的47%。建议辽宁在加强陆海联运通道建设的基础上,加强与吉林、黑龙江、内蒙古的协调,沿线建立产业基地、物流园区、保税仓库、出口加工区等,将这些园区经济结合起来,形成一条沟通内陆、连接欧亚的陆地经济走廊。

推动辽蒙欧经济走廊建设。建设以锦州港、丹东港为起点,途经辽宁至蒙古国乔巴山铁路出海通道,再到达欧洲各地的通道。目前,中蒙两国正在加快这一综合交通运输大通道基础设施建设,积极争取早日实现互联互通。建议辽宁省抓住韩国提出“欧亚倡议”和中韩自贸协定签署的优势,推动釜山、仁川等韩国港口与大连、丹东等港口的合作,建设中韩自贸区地方合作典范,同时推动沿海港口与蒙古国的合作,将辽蒙欧经济走廊打造成为蒙古国重要的出海通道和韩国重要的海陆联运通道,实现大连与京津冀、环渤海地区海关的通关一体化。

此外,由于辽宁是老工业基地,推动国际产能合作,服务辽宁转型升级,也是辽宁对接“一带一路”的重要任务。要通过推进境外工业园区、物流保税园区等建设,为推动国际产能合作服务。建议辽宁专门成为境外园区开发与国际产能合作促进机构,通过加强与沿线国家政府的沟通,为辽宁企业走出去铺路搭桥,为推进国际产能合作助力。

总之,尽管作为老工业基地的辽宁存在发展中的诸多难题,但其地理区位、资源禀赋和发展基础都决定了辽宁必须在东北振兴战略和对接“一带一路”战略方面做出表率,通过争取各种政策优惠和推进制度创新,推动自身转型升级和产业优势集聚,将辽宁打造成为区域发展增长极,带动东北地区整体融入“一带一路”发展战略,实现共同发展和共同繁荣。

(此研究成果将以连载形式发布,敬请持续关注)

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凤凰国际智库出品 监制/邹明 编辑/黄杰