关于网络空间全球治理问题
在清华大学“国际网络安全研讨会”上的发言
全国人大外事委员会委员、原空军副司令陈小工
互联网作为20世纪最伟大的发明之一，深刻改变着人们的生产生活，有力地推动了社会发展。从互联网到网络化,从技术角度讲,人类社会已经进入了一个新的时代。我们正在经历巨大的进步，同时，也正面临着黑客袭击、网络犯罪、网络恐怖主义等新型威胁。随着各国基础设施以及整个社会生活对网络的依赖进一步加深，网络安全的重要性将怎样估计也不会过高。
下面，我主要想谈谈网络空间的治理问题。由于网络具有高度全球化的特性，因此，解决网络安全问题需要全球治理。网络与人类结伴已经走过了40多年，如果回顾一下，40多年来网络空间的治理是经历了一个从合作到竞争的发展过程，大致是两个时期吧。
第一个时期：技术整合的“成长期”。大致在上个世纪末以前，对网络的治理主要集中在全球性的技术层面，包括信息技术标准制定、信息基础设施合作等，也开展了打击网络犯罪的执法合作。那段时期，主要由美国主导成立了各种治理组织，包括国际层面的IETF（互联网工程任务组）、ICANN（互联网域名与数字地址分配机构），地区层面的CENTR（欧洲国家顶级注册管理机构委员会）、APNTC（亚太互联网络信息中心）等，这些机构的职能主要是制定标准和推进技术管理。
第二个时期：建章立制的“磨合期”。进入21世纪以来，网络及其应用在全球迅速普及，使得网络空间与现实空间深度交融。云计算、物联网、大数据等新兴技术和概念也不断挑战人类的认识极限，颠覆人类的传统理念。随着网络病毒大面积爆发，网络犯罪频发，网络恐怖主义猖獗，网络武器实际应用，网络战争迷雾笼罩，网络安全问题凸显，网络空间的战略地位愈发重要。各国普遍认为，国际社会亟需在网络空间建立相应的法律法规，以规范各种行为体的网络行为。但是，在这个重大问题上，大致以发达国家与发展中国家为分野，观点和主张相互碰撞，激烈博弈，同时也在进行着磨合。可以说，直到目前为止，网络空间的国际秩序尚在酝酿和形成之中。
美国是互联网的诞生地，也是信息技术最强大的国家，为网络空间建章立制，美国的主张声音最大，在发达国家中也最具代表性。归纳起来，美国在网络空间治理问题上的主张主要是：1、强调网络空间是“全球公域”，否定网络空间具有国家主权属性。2、反对网络空间“政府主导”的治理模式，认为这会损害网络空间的言论自由和人权，阻碍全球经济、金融、贸易的自由流通，甚至导致网络空间的分裂。3、认为联合国无法胜任网络空间治理的任务，应建立新的国际机制来应对网络空间全球治理的挑战。从2011年起，美欧等国开始推动“伦敦进程”，意图将其打造成网络空间治理的主要平台。4、区分所谓“国家安全”和“商业安全”，认为为了维护国家安全而开展的网络情报和监视活动毋庸置疑，而窃取知识产权等商业秘密则是非法的。从2010年“维基解密”和2013年斯诺登“棱镜门”事件可以看出，美国的这些说法是虚伪的。5、研发网络武器，组建网络部队，开展网络战实战演练，公开宣称“不排除”网络战争选项。
网络空间是全球治理的新兴领域，由于国际社会尚未就建立相应的法律法规达成共识，因此，依然盛行“丛林法则”。现实情况是：网络能力决定网络权力。2012年世界经济论坛发布的《全球信息技术报告》对全球142个经济体进行了网络就绪度排名，排名结果显示发达国家在网络能力上的指标远远大于发展中国家。这当然是与信息、通信和技术（ICTs）发展的历史进程有关，绝大多数信息技术诞生在发达国家，发达国家垄断了网络技术、标准和产业，并将这种技术优势转化为网络空间中的权力优势。例如，负责国际域名解析的唯一一台主根服务器在美国境内，还有12台根服务器中的9台也在美国境内。美国曾多次利用其掌控的ICANN（互联网域名与数字地址分配机构）和根域名服务器，通过停止对特定域名的解析，使他国在互联网上消失，从而造成巨大的政治、经济损失，关键时还会造成社会动荡、政权更迭。再例如，从全球网络空间的关键基础设施的分布来看，目前，这些设施主要位于美国境内，特别是洲际光纤和全球节点路由器，这使得网络空间最重要的信息资源大多数都流向或者流经美国。“棱镜门”事件已经揭示了美国是如何利用境内的全球信息基础设施和大型企业开展情报收集和信息监控活动的。据有关专家估计，美国现在已经拥有监视和收集互联网流量中的大部分数据，并通过大数据技术对其进行情报分析的能力。美国政府还要求谷歌、雅虎、脸谱等互联网公司进行数据分享，获取私人用户信息。美国甚至对联合国总部、欧盟总部、外国政要都实施了监控。美国的这些做法违反了网络空间的基本伦理，在国际社会造成了恐慌，给网络空间全球治理带来了十分消极的因素。（美欧“安全岛协议）
值得重视的是，当前，网络空间的权力结构出现了由发达国家向新兴国家转移的趋势。随着新兴国家信息化程度的提高和网民数量的大幅增长，新兴国家在网络空间中的权力也在增长。这一趋势给网络空间的全球治理带来了积极因素。中国是网络空间的大国，网民数量世界第一，是网络空间全球治理的重要力量之一。在参与网络空间的全球治理进程中，中国兼具发展中国家和新兴大国的重要身份，应当发挥积极的作用。关于这个问题，我谈两点想法：
第一，首先要把我们自己的事情办好。网络空间虽然建立在统一的技术标准之上，但技术由谁掌握、标准由谁建立，决定了在网络空间立规矩的发言权。目前，我国网络安全形势依然严峻，2014 年我国境内感染木马僵尸网络的主机达 1109 万台，感染移动恶意程序的用户数量达 2292 万，被篡改的政府网站 1763 个，被植入后门的政府网站 1529 个。据王毅外长说，中国每天大约受到330次大规模网络攻击,小型攻击更是不计其数，有充分证据显示，其中大部分攻击的源头都来自美国。我国网络空间存在如此之大的安全隐患，这与我国的国家性质和国际地位密切相关，也与我国网络信息技术的差距有关，我们还有不少关键技术受制于人。事实证明，没有技术实力，就不能维护安全，更谈不上在全球治理问题上的发言权。去年，习近平主席在主持中央网络安全和信息化领导小组第一次会议时强调，要总体布局，统筹各方创新发展，努力把我国建设成为网络强国。要制定全面的信息技术、网络技术研究发展战略，下大气力解决科研成果转化问题。要出台支持企业发展的政策，让他们成为技术创新的主体，成为信息产业发展的主体。我认为这些话非常重要，如果真正落实了，我们在网路空间的全球地位就会很不一样了。
第二，积极参与网络空间的全球治理。中国一贯强调网络空间的主权属性，坚持国家在网络空间的合法权力，主张联合国是主要的治理平台。当前，网络治理由国家层面发展为国际层面的进程依然缓慢，分歧和争论远远多于共识与合作。中国作为一个大国，对解决这个问题应有紧迫感。应更加积极地推动国际合作与对话，参与制定互联网标准与规则，改变我国在国际标准制定方面的被动局面，提升国际话语权。在联合国主导下，制订和出台信息安全国际行为准则等基础性法律文件，以规范网络空间的国际秩序，这是一项重要工作，应该成为我国外交的重要舞台。此外，在地区和双边层面，也应重视网络空间治理的务实合作。最近，习近平主席访美中方成果清单已经发表，共49项成果，其中包括了双方就网络安全和治理问题达成的共识。双方就应对恶意网络活动，制定网络空间国家行为准则达成一致意见，决定建立打击网络犯罪及相关事项的高级别联合对话机制。美国是网络技术第一强国，中国是网络用户第一大国，中美在网络空间如果能够进行对话与合作，无疑有利于推动网络空间的全球治理。（实力，冲突与对抗，合作）
互联网已经把世界变成了“地球村”。虽然分歧和争论仍然远远多于共识与合作，但在网络空间建立和平、安全、开放、合作的国际秩序，符合国际社会的共同利益，有待各国的共同努力。
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