专访黄严忠：面对食品安全、雾霾病、抗生素滥用，中国该怎么办？

黄严忠：美国对外关系委员会全球健康高级研究员

【编者按】

2016年10月1日，号称“史上最严”的《食品安全法》施行一周年。这一年来，我们鲜少听到“食安丑闻”，不免为之欢欣鼓舞，终于看到了解决食品安全问题的曙光。然而，小阶段的进步并不能成为我们止步不前的借口，问题有不少。

北京的雾霾天又开始频繁出现，很多人又要因此患上各种呼吸道疾病。2016年9月27日，世界卫生组织发布的报告显示，全球仅有8%的人口生活在空气质量水平符合世卫组织限值的地区。每年因空气污染死亡人数估计有650万人，其中中国超过百万人。而另一方面，抗生素滥用让“超级细菌”大行其道，当细菌的进化超过了人类科技的进步，人类还会好吗？

各种严峻形势推动我们不断寻求人类未来出路何在？如何让我们和我们的后代子孙能在蓝天下自由而健康地发展和栖息？

凤凰国际智库邀请到美国对外关系委员会健康卫生专家黄严忠，从公共政策角度就食品安全问题和公共卫生安全问题展开深入讨论。他肯定了《新食品安全法》的出台对于我国食品安全的重大意义，同时也指出中国食品安全领域任务仍然艰巨。

精简机构反致监管盲区

凤凰国际智库：被称作是“史上最严格”的《新食品安全法》已经实施一年，其落实效果如何？我国食品安全治理体系距离“四个最严”的目标还有多远？

黄严忠：从一个法律的颁布到实施、再到效果得以体现，一年的时间是非常短暂的。新食品安全法的初衷很好，也确实带来了一些积极变化。当然，任何一个法律也都有不足的地方。尽管现在还缺乏切实的数据表明新食品安全法已经达成了制定之初所想达到的目的，但从目前来看，它的确起到了一定积极作用，毕竟这一年基本没有什么重大食品安全丑闻。一些地区政府基于地方性调查，也得出了“人们对食品安全问题满意度上升”的结论。

以北京为例，在统计局对北京城乡居民开展食品安全满意度的调查中，得出满意度高达87%的数据，比去年同期高了8.3%。其中，约三分之一的受访者表示，食品安全状况比上年同期有所好转。另一方面，食品抽样合格率也比去年有所上升，值得注意的是，食品抽样合格率并不是一个绝佳的参照考评方式。2015年，食品抽样合格率已经高达97%，如果单看抽样合格率，几乎每个地方都在90%以上。

凤凰国际智库：如何看待部分民众对食品安全仍然心存芥蒂，目前的食品安全监管还存在哪些问题。

黄严忠：一方面，国外民众对食品安全信心的建立同样经历了一个比较长的过程。直到建立了比较完善的法律制度，才真正得以实现。因此，对国产食品建立起足够的信任还需要一个过程。另一方面，在当前社会整体的道德底线还不够高的情况下，对食品安全的严格监管就显得特别重要。与美国的统一监管模式不同，我国采取的是分段监管模式，即把生产经营分成若干段，由不同的部门进行监管。相关部分各司其职，看似分工明确，却存在许多模糊地带和监管盲区。食品安全一旦出了事故后，职责往往也难以厘清。

另外，在体制改革中，很多县市把工商质监和食品药检部门合并到市场管理部门中。这样会进一步导致食品安全监管部门被边缘化。本身食品安全监管部分就是一个并不强势的部门，合并后在基层执行层面很可能会被如工商这些本来就比较活跃的部门把持，使得食药监总局的政令难以畅通，加上属地管理体制，总局的声音就会被进一步弱化，这很容易带来监管职能的边缘化，专业人员被稀释的问题。因此，精简机构反而某种程度上弱化了食品安全的监管职能。

解决关键：食品安全治理体系改革

凤凰国际智库：新食品安全法实施之后，还存在哪些不足，如何去改进？

黄严忠：除了机制上的改进，强化监管职能之外，还要触及到整个治理体系的变化。在条块关系还没有理顺的情况下，要想真正把监管的职能强化，并不容易。现有的食品监管部分在人力、物力上很难应付如此庞大的监管业务。很多县市基层的食品监管力量更是严重不足。地方上精简机构，只会使这个问题变得更为突出。

要解决这个问题，一个方式就是发动全社会来参与这种模式，包括媒体、第三方调查机构，以及非政府组织的力量，通过他们来强化监管。然而现在的社会环境并不鼓励这种做法。所以更多的人还是单一地问责政府监管，但实际上政府的监管能力已经受到很大的削弱了。

新食品安全法出台

凤凰国际智库：“外卖”这种新型的订餐模式诞生后吸引了大量客户，人们的生活习惯被“外卖”改变的同时外卖食品的安全问题也十分突出。面对突然增加的食品安全和监管压力，一些地方选对网络订餐进行严格限制。您如何看待这种现象？

黄严忠：地方政府的治理能力自身就比较弱，再加上外卖交易的虚拟性，数量又如此巨大，无疑增加了监管的难度。必然对地方政府的监管能力提出更大的要求。在这种情况下，若是地方政府本身没有能力解决这个问题，就会选择禁止这种“一刀切”的方式。实际上这是中国治理和监管模式中的一个通病。而地方政府又没有足够的能力做到完全禁止。因此这个阶段对于监管本身来说是一个巨大的挑战。

我认为与其去禁止，不如去想怎样挖掘现有的潜力，去鼓励创新。比如在那些餐饮单位安装摄像头，把操作、烹调的过程直接网上直播。订餐的时候就可以通过公众来监督。虽然会增加监管的成本，但增加的成本可以由餐馆来付，而非监管部门。这种方式或许更为可行。

抗生素滥用，无法“说禁就禁”

凤凰国际智库：当前药品安全中全球性抗生素滥用的问题十分严重。我国对饲用抗生素的限制起步较晚，且种类有限，有评论说，中国的国情和养殖特点决定了“禁抗之路”势必不同于欧美等国。您如何看待这种现象？

抗生素滥用

黄严忠：现在中国抗生素的滥用现象很严重。中国是抗生素最大的生产国，也是最大的消费国。其中包括给人使用的抗生素，和养殖业给动物使用的抗生素。现在国家已经开始收紧这方面的政策，所以在人用抗生素方面，实际上是取得了不错的进展。但是养殖业滥用抗生素是现象却十分普遍。虽然中国从2014年开始就开始禁止养殖业滥用抗生素，但仍然缺乏对生产、营销养殖业抗生素的有效监管，要想真正意义减少养殖业抗生素的滥用现象，对目前的中国来说是一个很大的挑战。在一些欧美国家中，特别是美国，到现在还没有全面禁止在使用抗生素，据说可能在17年实现全面禁用。早在2006年，欧盟就全面禁止抗生素作为饲料添加剂使用了。

对于畜牧业抗生素滥用问题的解决，还是需要一个过程。也不能说禁就禁。但这个过程并不是什么都不做。美国的经验是，既使使用了抗生素，但生产者要清楚的标识生产出的食品中所使用的抗生素。让消费者自己去选择，不打抗生素的价格高一些，可以鼓励人尽量少用或不用抗生素。

另一方面，从长远来看还是要禁用抗生素。美国是要全面禁用抗生素，引导快餐业使用不含抗生素的肉类，这个转变已经在发生了。所以问题不在于该不该禁，而在于什么时候禁，如何禁。禁了之后会使养殖成本增加，特别是在中国大部分都是小规模的养殖场，一旦全面禁用抗生素，就会给这些养殖场带来很大挑战。要求规模小的饲养场突然提高成本和整体饲养管理水平，反而会导致大量养殖场破产无法生存。因此，中国禁用抗生素需要一个过程。

雾霾天致“雾霾病”，如何治污又防病？

凤凰国际智库：我国的空气污染和雾霾问题日益严重，尤其是在北京这样的大城市。有分析认为雾霾的主要来自供暖的散煤。您如何看待煤炭使用带来空气污染这一问题？

中国治霾之路漫长

黄严忠：中国的情况比较特殊，现在还是以煤主要能源的消费结构。尽管核电、太阳能灯清洁能源的使用比例在逐步上升。但由于经济放慢，在今后比较长的一段时间里，以煤为主要能源的消费结构国情还会继续存在。同时，在大力开发利用清洁能源时，应用过程中所造成的二次污染同样不能忽视。因此我们既要做到对媒、石油这种传统能源的高效利用，还要想办法避免清洁能源的二次污染问题。

城中村的小锅炉，如果突然将它们取缔掉，在执行上并不容易。尽管这些小锅炉往往是造成空气污染物的重要来源。与完全取缔相比，鼓励这些小锅炉使用清洁炉灶，用相对更为高效清洁的能源（如精细煤）可能更为合理，但仍然需要一个过程。

凤凰国际智库：现在外国媒体也是很关注中国的雾霾问题，您如何看待过分的“煤碳泡沫”使得转型做清洁能源更加困难？

黄严忠：基于中国现有的能源消费结构进行转型的难度很大。欧美与中国的能源消费结构不同，所以他们能很轻易转向天然气这类清洁能源。我们现在家里面原来是烧燃油的，但是后来发现天然气更便宜，而且清洁，就转成烧天然气，转换成本也不算高。但中国要这样做就不大现实。在转换成清洁能源这一条路上，其实任重而道远。山西只产煤，因此冬天要取暖，必须要烧煤，所以只能对有关指标进行控制，一方面烧的高效，减少污染物的排放。一方面集中供暖，对那些小的城中村，他们不是经常供暖，就自己家里面小锅炉的，意向的调查就说，你把它换成一个高效的最先进的那种炉灶，那费用太高，他们无法负担。所以政府这时候只能提供一些补贴给他们，让他们有这样的一个能力去做这事。

凤凰国际智库： WHO曾发布报告，表达对中国人得“雾霾病”的担忧。针对由雾霾引发的病症，我们的社保基金，也面临亏空压力，如何解决？

黄严忠：目前中国每年死于空气污染的人数大概是160万，其中室外空气污染死亡约120万，。考虑到PM2.5跟肺癌之间的直接关联，我们看到肺癌已经成为癌症当中的第一位的致死病因。一方面，这些慢性病如癌症治疗的费用十分高昂。特别是最有效的直接从国外进口的那些药的花销，普通老百姓是没法负担的。另一方面，人们应对这些污染雾霾，自身防御疾病的能力十分有限。虽然现在表面上看医保已经覆盖了95%的人群，事实上真正的受益面是远远不佳的。所以说医改这么多年，而“看病难，看病贵”的问题没并有从根本上得到解决。所以要把治污和防病联系起来。以前我们治污和防病是两块内容。治污的时候就没有考虑那些对防病最有影响的措施，不能只是为了治理污染而治理污染，治理污染的目的本身就是为了防病，保护健康。PM2.5对老百姓身体健康造成了危害，因此环保部门、卫生部门还有其他的部门需要相互通力协作。只有全社会都能积极参与，各个政府部门都能够充分协调，才能够最大的降低空气污染所带来的健康威胁。

凤凰国际智库：您最近也是在研究这方面的议题，讲到治污跟防病需要联系起来，各种部门需要联合在一块去协作，针对中国目前现状，我国是否已经存在治污和防病的联动？

黄严忠：现在基本上两者之间，他们有一些合作，比如说去做调查的时候，环保部门、疾控部门可能会有一些合作，但基本上两个之间相互的合作非常少。数据的共享相当缺乏。美国相对来说做得要好一些，比方说美国疾控中心（CDC）下设了一个部门专门负责有毒物质的检测。虽然该部门表面上从属于美国疾控中心，但这一部门的地方机构却设在美国环保署内，可见他们之间是紧密结合的。例如最近在密歇根州的佛林特鎮，针对水的污染危机，环保部门、卫生部门在一起合作还是比较多的。