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1. 中国扶贫的管理
在中国的扶贫管理体制中，国务院扶贫开发领导小组是最重要的组织载体。其前身为1986年5月16日成立的“国务院贫困地区经济开发领导小组”，办公室设在农牧渔业部，1993年12月改用现名。领导小组的基本任务是：组织调查研究，拟定贫困地区经济开发的方针、政策和规划，协调解决开发建设中的重要问题，督促、检查和总结交流经验，等等。为了协调各个参与农村扶贫的部门之间的关系，扶贫开发领导小组的成员大多是与扶贫相关的部门副职领导，这一设计有助于将各部门资源整合到扶贫工作中来。而且，国家从中央到县级都组建了相应的扶贫领导小组和办事机构，地方的扶贫办系统受当地政府和上级扶贫办双重领导。大多数乡镇至少有一名负责扶贫工作的专职人员。
随着扶贫工作的重要性日益增加，扶贫开发领导小组成员范围逐渐扩大，办公室的地位也有了提升。以国务院扶贫开发领导小组的成员构成为例，在成立初始，小组以国务院秘书长为组长，设顾问一名，副组长4人，成员12名，各自来自农牧渔业部、国家经委、国家计委、国家科委、民政部、财政部、林业部等14个部委和单位。到2015年，该小组组长由国务院副总理汪洋兼任，副组长包括国务院副秘书长及扶贫办主任，其他副组长及成员则来自总政治部、中央农办、国家发改委、中央组织部、统战部、民政部、财政部、农业部、外交部、教育部等44个部委（局）和人民团体。2002年，国务院扶贫办从原本的农业部内设机构转为单独设置，级别升格为副部级。经历了数次国务院议事协调机构调整，扶贫开发领导小组却依然得以保留，足见国家对扶贫工作的重视。
这种单独设置办事机构、高规格设置、齐全的纵向等级结构能够最大限度地调度政府资源，广泛地动员社会力量并统筹各方面的扶贫行动，保证了扶贫领域协同机制的正常运转，以及多元扶贫模式高效率地协同运行 。
长期以来，中国的扶贫开发实行的是分级负责、以省为主的行政领导扶贫工作责任制。上世纪90年代，我国确定了扶贫开发工作省级负责制，明确资金、权力、任务、责任“四到省”的原则，将省（区、市）级政府作为考核主体。各省、自治区、直辖市根据国家扶贫开发规划制定本地区的计划和实施方案，中央的扶贫资金则在每年年初下达到各省、自治区、直辖市。
这种体制以省级政府为抓手，能够促进市、县级政府在压力下推进扶贫工作，但也存在事权与财权不匹配、权责不对等等弊端。在扶贫规划和资金安排上，熟悉本地情况的县级政府不能较多地参与决策；在遇到难以预知的困难时，繁复的审批程序往往会耽误甚至阻碍项目向合理的方向调整。而省级政府名义上“统包统揽”，实际上却常常管不过来；扶贫资金分部门下发，各厅局的扶贫任务彼此独立又存在交叉，尽管省级扶贫办/局作为一个专门的协调机构有着组织扶贫工作的职能，但又不能对全省的扶贫开发任务承担责任，财政、扶贫部门还常常面临人手不够、难以开展项目监测的窘境。
对此，2013年国务院扶贫办一方面要求进一步完善“四到省”的工作机制，另一方面也对各省积极推进“四到县”提出了要求。中共中央和国务院在12月下发的《关于创新机制推进农村扶贫开发工作的意见》中提到，“项目审批权原则上下放到县”。此后，四川、云南、陕西等省对财政专项扶贫项目管理进行了重大改革，开始尝试下放扶贫项目的审批权，使省、市两级从繁琐的项目审批、监管等环节抽身出来，专门负责扶贫工作考核、绩效评价、专项检查和审计监督等，县级政府则全面负责扶贫项目规范运行和资金的有效使用。此外，一些地方还采取了其他方式来促进扶贫管理体制的完善。例如，2015年11月，甘肃省政府在甘肃政务服务网上公布了省级、市（州）级和县（市、区）级各单位的权力和责任清单、财政专项资金管理清单和扶贫清单。此举对构建权界清晰、分工合理和公开透明的扶贫工作体系起到了辅助作用。
由于我国的扶贫瞄准单位不仅有县，还有横跨县域甚至省域的片区，这就对传统的“分级负责、以省为主”的工作机制提出了挑战。为了打破行政区划界限，建立区域内省际、县际协作机制，我国实施了另一项重要的扶贫工作制度——片区联系工作机制。2011年末，我国新划分了11个集中连片特困地区，明确了14个部门和单位定点与这11个片区联系，每个片区都成立了相应的工作组，工作组由片区对应的对口帮扶部委和企事业单位组成。每个工作组都有一个部门牵头成立部际协调小组，负责组织召集会议、拟定议题、编制片区发展与扶贫攻坚规划、协调重大工程项目和资金投入等工作。例如，国家民委联系武陵山片区，交通运输部联系六盘山区，民政部联系罗霄山片区，国土资源部联系乌蒙山片区，等等。会议除了工作组各成员单位的负责领导，片区省的分管副省长也会参加。
1982年，中央决定对“三西”地区（甘肃的定西、河西和宁夏的西海固地区）进行农业建设，由此拉开了有组织、有计划进行农村开发式扶贫的序幕，为此后在全国范围实施的大规模扶贫活动作了制度上的准备。1986年，中国成立国务院扶贫开发领导小组办公室，这标志着中国开始在全国范围实施政府主导的、专门性的开发式扶贫行动。中国政府在扶贫方面的行动可以总结为两个主要特点：一是根据不同阶段贫困现象的突出问题和致贫因素的转变而不断调整扶贫政策，二是动员政府和社会不同资源投入到扶贫中。
（1）1990年代以前的两个关键《通知》
在20世纪90年代以前，中国政府先后颁布了两个指导扶贫工作的重要通知。
70年代末和80年代初的农村改革带来了经济的迅速繁荣，农村贫困人口在短时间内迅速减少。然而，经济发展不平衡的趋势却越来越明显。对于刚刚迈出改革步伐的共和国来说，贫富差距成为亟需解释和解决的问题。特别是在一些少数民族聚居区、革命老区以及边远地区，贫困问题不仅是经济问题，而且容易诱发社会和政治问题。在这一背景下，1984年7月，中共中央和国务院发布《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》。其重要意义在于，它提出了单纯救济不如经济开发的扶贫理念，并且明确了扬长避短、集中投入的发展思路，要求各省、自治区成立贫困山区工作领导小组来落实有关措施。在这一通知发布的2年后，国务院贫困地区经济开发领导小组（下文简称“领导小组”）成立。可以说，《通知》为我国开展有组织、有计划、大规模的农村扶贫开发活动奠定了基础。
1985年，扶持老、少、边、穷地区作为一项重要内容写入国民经济“七五”计划。在“七五”（1986-1990年）期间解决大多数贫困地区人民的温饱问题，成为了党中央和国务院提出的重大历史任务。在1986年扶贫开发领导小组成立后，国家相关部委及军队先后发布了利用各自优势开展扶贫的通知。然而，面对规模庞大的贫困人口，长期以来平均分散使用力量和一般化的领导方式难以在短期内完成此项任务。在这样紧迫的情况下，1987年10月，国务院发布了《关于加强贫困地区经济开发工作的通知》，旨在对当时扶贫工作存在的问题进行纠偏，例如工作发展不平衡、扶贫没有完全落实到户、空喊口号、要求过急、无论穷富一刀切等，并根据国家科委牵头在大别山贫困地区扶贫的经验提出了一系列建议。
在中国的扶贫开发历史上，这两个通知虽然不能算作纲领性的文件，且它们在反思以往扶贫经验的同时，自身也存在一些不足，例如过于乐观地估计了形势，寄希望于在1990年就解决贫困人口的温饱问题。然而，它们在扶贫开发工作的初期调动了国家机关对贫困问题的关注，增进了人们对贫困问题现状及重要性的认识，总结了历史经验教训，确立了基本工作方法，还促进了扶贫的规范化和专业化。其重要性不言而喻。
在这一阶段，我国的扶贫政策完成了一些重大调整：①从整体上转变了扶贫方针，由单纯的分散救急，转而强调激活贫困地区的内在生产能力；②加强了组织领导，形成比较完整的工作网络，使扶贫由松散的部门行动或地方工作转变成为各级政府的一项常规而又重要的工作内容；③改革了扶贫资金分配和使用办法，由以前的按贫困人口分散投资，转而强调资金的产出效益，在管理制度上有了创新，例如将不同渠道的扶贫资金打捆使用，以效益好的项目来引导资金的投放；④丰富了扶贫手段，从以前的只重视物资投入，转而重视智力开发、技术和物资等多项投入；⑤吸纳了新的扶贫主体，在依靠地方行政系统疏财散物的基础上，将资源投给农村能人、农村企业、民间协会和发达地区的企业，由这些新的主体来带动贫困地区发展。
（2）《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》
在“七五”结束后，国家对扶贫工作进行了总结，并对“八五”（1991-1995年）和“九五”（1996-2000年）十年间的扶贫开发工作进行了通盘考虑。3个五年计划的联系和区别在于：“七五”解决温饱问题；“八五”稳定地解决贫困户温饱问题，使贫困户有稳定的经济收入来源；“九五”争取使贫困地区的贫困户初步摆脱贫困，多数农户过上比较宽裕的生活 。1990年，国务院作出了九十年代进一步加强扶贫开发工作的决定。要求到20世纪末全国实现小康目标时，贫困地区能够稳定解决温饱问题，多数农户过上比较宽裕的生活。
为了更准确地掌握贫困现状，1992年，国务院对全国贫困地区和贫困人口情况进行了全面调查和测算，对扶贫工作情况也进行了新的估计。1994年3月，由国务院制定和发布了《国家八七扶贫攻坚计划》（下文简称《八七攻坚计划》和《计划》），这是我国第一个有明确目标、对象、措施和期限的扶贫开发行动纲领。
“八七”的含义是：对当时全国农村8000万贫困人口的温饱问题，力争用7年左右的时间（从1994年到2000年）基本解决。之所以选择这样的时间节点，与“本世纪末达到小康社会”的愿景有一定关系。所以，《计划》开篇便以“社会主义要消灭贫穷”作为背景。以该计划的公布实施为标志，我国的扶贫开发进入攻坚阶段。
为了确保扶贫目标的实现，《八七攻坚计划》充分利用了我国行政制度的优势，通过建立分级负责、以省为主的省长（自治区主席、市长）负责制，将扶贫任务的优先序直接提升，给各级政府“一把手”们施加了不小压力；各个与扶贫工作相关的政府部门也领到了相应的任务，要求各自制定本部门的扶贫规划，将资金、物资和技术向贫困地区倾斜；同时《计划》还进行了最为广泛的社会动员：提出了东西部对口帮扶、党政机关和企事业单位定点扶贫的要求，鼓励各民主党派、联合会、工会等群团组织，军警部队甚至国外的政府、企业、组织机构参与扶贫。在《计划》公布后的几年间，随着扶贫任务越来越艰巨，我国又相继出台了一系列通知、办法和决定，促进了《计划》中某些要求的具体化以及机制建设的规范化。尤其值得一提的是，1996年10月公布的《尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》，将贫困村和贫困户确定成为了扶贫攻坚的主战场。
当年的这些创举不仅使扶贫活动在规格、规模和声势方面掀起了一股高潮，而且还搭建起了中国扶贫格局的基本架构，十余年来持续发挥着重要的作用。
（3）两个十年扶贫《纲要》
为了实现八七扶贫攻坚的目标，政府投入了巨大的人力和物资，但在轰轰烈烈的八七扶贫攻坚结束的2000年，我国依然有3209多万贫困人口。按照官方说法，这些贫困人口主要是“少数社会保障对象、生活在自然环境恶劣地区的特困人口以及部分残疾人”，八七扶贫攻坚计划的目标基本实现。
2001年6月，我国发布了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》。纲要的总体目标是：“尽快解决少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为达到小康水平创造条件。”
这个《纲要》的特点主要在于：“巩固温饱成果”成为了重要目标之一，扶贫工作从以攻为主转向了攻守结合的状态。而且，扶贫瞄准单位从贫困县向贫困村和贫困户延伸。
从2000年底到2010年底，农村贫困人口从9422万减少到2688万。第一个《纲要》目标基本实现。然而，区域发展不平衡的问题依然突出，国家统计局公布的2010年地区间社会发展水平综合评价结果显示，除重庆以外，其余11个西部省、区的综合发展指数均不及全国平均水平。2007年国际金融危机对进城务工人口的生计冲击，以及雪灾、震灾、旱灾等自然灾害的异常严重，使得农村返贫现象一度成为国家和社会关注的热点。尤其是发展不平衡导致连片特困地区的贫困问题更加突出。从2001年到2009年，西部地区贫困人口比例从61%增加到了66%，民族地区八省的贫困率从34%增加到40.4% 。
除了这些不利局面，扶贫开发也面临一些新的机遇。2000到2010年期间，中国GDP保持8%以上的年增速，中央财政收入也增加了5倍多，这为贫困人口享受经济发展成果、获得更多的公共服务创造了更好的条件。而且，社会保障体系在农村的全面覆盖，对最贫困的人口起到了“托底”作用，给扶贫开发创造了有利环境。
为了实现2020年全面建设小康社会的目标，新的十年扶贫纲要颁布了。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》的总体目标为“两不愁三保障”，即到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。和之前的十年《纲要》相比，新《纲要》的主要亮点在于：连片特困地区成为了扶贫攻坚的主战场；扶贫开发和农村最低生活保障两项制度要求有效衔接，在解决和巩固温饱问题上，扶贫与救济两项工作有了分工。
除了这些不利局面，扶贫开发也面临一些新的机遇。2000到2010年期间，中国GDP保持8%以上的年增速，中央财政收入也增加了5倍多，这为贫困人口享受经济发展成果、获得更多的公共服务创造了更好的条件。而且，社会保障体系在农村的全面覆盖，对最贫困的人口起到了“托底”作用，给扶贫开发创造了有利环境。
（4）《关于打赢脱贫攻坚战的决定》
在中共十八大以后，中央对扶贫的重视力度空前。自2012年底以来，中央接连出台了一系列指导扶贫工作的意见、机制改革方案与办法。包括《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》《扶贫开发建档立卡工作方案》《建立精准扶贫工作机制实施方案》，等等。
其中，新一个纲领性政策文件当属2015年11月由中共中央和国务院发布的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》。与2011-2020年扶贫《纲要》相比，《决定》提出的总体目标以前者的“两不愁、三保障”为基础，但同时也有差异。一是目标更加实际，纲要以“保障住房”为目标，而《决定》强调的是“住房安全”；二是用“农民可支配收入”取代了“农民人均纯收入”，作为增长幅度高于全国平均水平的目标；三是超越——它要求“农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”。
和前三个纲领相比，《决定》的特点主要在于：①精准扶贫和精准脱贫作为基本方略；②强调落实各级各方面的责任，建立全面的考核制度；③政策“含金量”高，投入力度大；④强调在机制体制和政策空间上的改革创新。
在不同的时期，这些政策文件从相应的历史背景出发，提出了符合现实条件和贫困地区需求的扶贫战略与措施。在上世纪80年代初，生产体制改革激发了农村的经济活力，而且绝大多数贫困户都以农业作为支柱性的收入来源，国家便将贫困地区作为改革特区，试图通过更宽松的土地、税收、流通政策，为这些地区的自行发展创造更大的空间。其后，国家逐步推进了农产品价格和市场体制改革。通过结构调整、区域政策、惠农政策、专项扶贫、扩大社会动员范围等组合拳，来保证贫困人口不但要跨过贫困门槛，而且要在贫困陷阱以外站稳脚跟。
尽管这些文件的时间节点和要求不同，但根本目的却是相似的，即在一定时间段让所有的贫困人口不愁温饱，提高自我发展能力，享受经济社会发展的成果。中国政府一直将扶贫视作关系国计民生的关键工作之一，也是政府的重要职能。但从各时期政策的目标和考核要求来看，扶贫在中国发展过程中的地位有增无减，并且扶贫行动和政策保持了高度的一致性，一些卓有成效的扶贫方式一直是中国扶贫的核心做法。
贫困资源的分配与贫困瞄准息息相关。一般认为，自1986年以来，中国的扶贫瞄准单元大致经历了从贫困县到村、到片区、再到户的一个过程。但事实上，这几个单位的扶贫工作并不排斥，在各个阶段也是相辅相成的。只是随着贫困人口的分布越来越分散，贫困原因越来越多样化以及贫困监测统计手段的发展，我国在每个时期都选择某一单元作为最主要的扶贫资源分配依据。
（1）以片区为单位
我国有组织的扶贫开发工作最早是以片区为瞄准单位的。1982年底，“三西”地区农业建设领导小组成立，这个议事协调机构负责对“三西”建设实施短期和长期规划，组织水电、林业、计委、民政等各部门力量对三西地区进行全面开发。开发思路有着明显的区域协作构想——通过扶持自然条件较好的河西、河套地区，来改造自然条件最差的甘肃中部18个县和宁夏8个县。基于“三西”建设的成功经验，1984年国家开始组织解决全国普遍存在的贫困问题，在中央和国务院联合发出《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》里，强调“首先集中力量解决十几个连片贫困地区的问题”。然而，在1986年以前，有关片区和贫困县的统计数据时常处于变动之中。直到1986年确定的一批国定、省定贫困县的名单因为影响了扶贫资源的分配，这一数字才真正有了政策意义。
在这一时期，以片区开发为重点无疑是一种较为经济的做法。因为其一，当时制约农村人口发展的因素具有较大的共性，主要是制度限制，以及较差的水利、交通条件；通过放宽政策，改善贫困地区的生产和生活条件，能够在资金有限的情况下起到以点带面的作用，激发贫困人口的自我发展能力。其二，当时的统计手段并不完善，尽管国家期望以分户制定规划的方式来实现精准扶贫，但要在全国范围内识别贫困村和贫困户，几乎是不可能实现的。
自1986年全国建立了以贫困县为单位的瞄准机制后，片区的概念有所弱化。直到2011年末，第二个十年扶贫纲要将贫困片区再次带入了人们的视线，把连片特困地区当作扶贫攻坚的主战场。此后，中央通过片区联系工作机制，加强了对跨省片区规划的指导和协调，各省对所属连片特困地区负总责，在国家指导下以县为基础制定和实施扶贫规划。
值得一提的是，以片区作为扶贫瞄准单位，并不表示以县为单位的瞄准方式就此退出历史舞台。事实上，在确定以片区作为主战场的十年扶贫新纲要中，规定“原定重点县支持政策不变”。而且，划分连片特困地区的标准仍然与县域经济、地理、文化因素相关 ：
按照集中连片、突出重点、全国统筹、区划完整的原则，以2007-2009年3年的人均县域国内生产总值、人均县域财政一般预算性收入、县域农民人均纯收入等与贫困程度高度相关的指标为标准，将这3项指标均低于同期西部平均水平的县（市、区），以及自然地理相连、气候环境相似、传统产业相同、文化习俗相通、致贫因素相近的县划分为连片特困地区。
除了已经实施特殊政策的西藏、四省藏区和南疆三地州以外，国家又确定了11个连片特困地区，分别是六盘山、秦巴山、武陵山、乌蒙山、滇黔桂石漠化片区、滇西边境、大兴安岭南麓、燕山-太行山、吕梁山、大别山、罗霄山，覆盖了680个县，2.36亿人口，其中农村人口约2.3亿。
至于强调连片特困地区这一瞄准单位的原因，国务院扶贫办原主任范小建是这样说的：“这既是对以往工作思路的继承，也是一个创新。我国开展大规模扶贫开发以来，扶贫开发取得了显著成效，面上的贫困有了较大缓解，但由于自然、历史和社会等因素，一些地区区域性、整体性贫困问题还很突出。把连片特困地区作为主战场，符合实现全面建设小康社会目标的客观要求。” 在最新的扶贫纲领《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中，片区依然是脱贫攻坚的重点。
（2）以县为单位
与庞大的片区和细碎的乡、村相比，县一级的贫困人口相对集中，区域内的资源丰富、组织体系完整，且行政层级适中，便于省级和中央政府的管理，也利于将扶贫规划在乡、村级落到实处。在贫困人口以千万计的现实下，县可以算是一个比较理想的瞄准单位。
1986年，为了确定贴息贷款的分配和管理办法，扶贫领导小组首轮评定了258个国家贫困县，后陆续共确定了331个国家贫困县。标准是以国家统计局统计的1985年全县人均纯收入为依据，①低于150元的一般县，有83个；②150元至200元之间的老区县和民族自治县，有82个；③一些对革命贡献大的革命老根据地中，全县人均纯收入在200元至300元之间的县，以及一些少数民族困难县，有93个。至1989年，国家重点扶持贫困县的总数达到331个，其中，少数民族贫困县有141个，占42.6%。
在此以后，国家重点扶持的贫困县又进行了三次大的调整。到1994年制定八七扶贫攻坚计划时，考虑到全国各县在经济社会发展过程中的一些变化，扶贫领导小组重新调整了国定贫困县的标准：凡是1992年农民年人均纯收入超过700元的县一律退出，低于400元的县全部纳入，在全国范围内确定了592个贫困县。
2001年，国家颁布实施《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》，对贫困县进行了第二次调整，将国家贫困县的称呼改为“国家扶贫开发工作重点县”。调整规则是“631指数法”，即农民人均纯收入较低占60%权重，人均GDP低占30%，和人均财政收入低占10%。调整后的重点县总数仍为592个，但将东部33个重点县指标全部调到中西部，东部不再确定重点县。西藏自治区作为特殊扶持区域，整体享受重点县待遇，不占重点县指标。
以县为单位确定国家扶贫重点，是按区域实施反贫困计划的基础。这种以贫困人员集中地区为扶持对象的做法，不仅有利于最贫困人口贫困问题的解决，而且有利于贫困地区地方政府把解决农户贫困问题与区域开发结合起来，对贫困进行综合治理 。在十余年时间里，一些贫困县的迅速发展，居民收入的大幅提升就是一个良好的例证。但随着时间的推移，这样的工作机制也出现了一些弊端。首先，我国仍有一部分贫困人口生活在贫困县以外，如果一直以县级为瞄准单元，就会使这部分人口“脱靶”；其次，优厚的扶贫政策对一些县起到了负向的激励作用，某些经济水平大大改善的县依然不愿摘帽，反而用各种方法“争当贫困县”。这都造成了扶贫资源的浪费，延误了扶贫任务的实现。为了改变这一状况，我国对瞄准机制进行了调整。
2011年，在新颁布实施的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》中，提到“原定重点县支持政策不变。各省（区、市）要制定办法，采取措施，根据实际情况进行调整，实现重点县数量逐步减少。重点县减少的省份，国家的支持力度不减。”2012年3月，重点县名单进行了第三次调整。和以往不同的是，国务院扶贫办第一次把贫困县名单调整的权力下放到省，各省可以按照“高出低进，出一进一，严格程序，总量不变”的原则进行调整，但不得将连片特困地区内重点县指标调到片区外使用。这次调整后，全国重点县总数仍为592个，只是对其中的38个县作出了调出和调入。14个连片特困地区内的重点县数量，由调整前的431个增至440个，共增加9个；连片特困地区以外的重点县数量，由调整前的161个减至152个，共减少9个。重点县中存在的所谓百强县，已被全部调出。
按照中共中央和国务院发布的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》要求，2020年我国的贫困县将全部脱帽。届时，以县为单位的瞄准方式可能会发生重大改变。为进一步保证脱贫攻坚的有序进行，发挥政策的正向激励作用，2016年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅还印发了《关于建立贫困退出机制的意见》，对贫困人口、贫困村和贫困县的推出都作了相应规定。原则上贫困发生率降至2%以下（西部地区降至3%以下）的贫困县便具备了“摘帽”的基本条件。
（3）以村为单位
经过上世纪80年代以来有计划、有组织、大规模的扶贫开发，尤其是实施《八七攻坚计划》之后，全国农村贫困人口的分布状况发生了很大变化，集中连片、大面积的区域性贫困现象明显缓解，在社区范围内小集中的特点凸显。全国592个重点县覆盖的贫困人口已经下降到55%，有近一半的贫困人口已经不在国家贫困县当中。即使在国家扶贫开发工作重点县，贫困人口也主要集中分布在一些地处偏远、交通不便、条件恶劣的贫困村。贫困人口分布的新格局，要求对扶贫方式进行相应的调整，扶贫开发工作必须下沉到村，扶持到户 。
1995年，为了推进《八七攻坚计划》，我国就已确定扶贫攻坚重点乡9399个，占全国总乡数的19.5%；重点村70333个，占全国行政村村总数的8.8%。1998年，甘肃省在借鉴中国西南、秦巴山区扶贫世界银行贷款项目管理经验的基础上，提出把项目管理和到村到户结合起来，当年在10个贫困村开展试点。2000年，在总结试点经验的基础上，甘肃省首次提出“整村推进”扶贫开发的概念和模式。基于甘肃的成功经验。2001年，国务院扶贫领导小组颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》，中国的农村扶贫政策发生了一些新的变化。在扶贫对象的选择瞄准方面，改变了过去以贫困县为基本扶持单位的做法，将扶贫开发的重点转向贫困村。2001年9月，中国政府开始实施参与式村级扶贫规划和整村推进，扶贫资源的瞄准朝村、户下沉。全国确定了149131个重点村，覆盖了全国80%的贫困人口。其中，55.6%的重点村分布在重点县。这样，国家投入的扶贫资源便能覆盖贫困县以外的一部分贫困人口。
整村推进和村级扶贫规划的实施标志着我国扶贫工作在实际操作中资金分配开始由县级瞄准向村级瞄准转移。这种转移的基本假定是：在过去的20年中，我国贫困人口虽然主要集中在西部和部分中部地区，但是由于自然条件、交通及发展机会的差异，造成了村与村之间明显的贫富差异，贫困人口相对集中在所谓的贫困村。以贫困村为单位的进行资金分配，比较容易提供交易费用较低的公共服务。到2005年中期，被确定的贫困村中已有32%根据村级扶贫规划开始实施了整村推进项目。
以村为单位的扶贫在一定程度上弥补了传统瞄准方式的不足，保障了扶贫资源的使用效率。而且，整村推进项目强调“参与式扶贫”，贫困村的村民有了更多机会来表达自己的意愿并了解项目的执行过程，从而有助于提高贫困人口自身的积极性，增加项目的透明性。贫困村的识别，也让扶贫系统的官员对辖区内贫困村状况有了比较全面和准确的把握和理解。整村推进扶贫开发过程中构建的“政府主导，部门联动，社会参与”工作格局，为动员社会力量参与扶贫打造了平台。
然而，这样的瞄准方式也存在一定的弊端，其一，以村为扶贫资源的分配对象，不一定能保障村中的贫困人口就能够充分受益，扶贫政策进村以后，往往就成为普惠性的政策，在缺乏参与式决策传统的乡村，一些扶贫资源遭“精英捕获”的情况屡见不鲜；其二，在遴选14.8万个贫困村的过程中，已经使规模相当庞大的农村贫困人口和一般村民对财政资源抱有较大期待，尽管这些村庄将按规划分批实施整村推进，但扶贫资源仍然面临“僧多粥少”的窘境，一些获得资源的贫困村也仅仅是对村中部分道路进行了基本建设，对有发展能力的农户进行了生产扶持，距精准扶贫的要求仍然较远。
（4）以户为单位
（4）扶贫到户的理念并非近十年才出现的。在我国扶贫开发工作的每一个阶段，“到户”都是决定扶贫效果的关键因素，也是每个阶段纲领性扶贫政策的明确要求。早在上世纪80年代初，我国就提出了以户为单位来扶贫的思路。1983年7月，中共中央、国务院在转发《第八次全国民政会议纪要》时指出“扶贫工作要按照实际情况，分户制定规划；通过群帮小组和干部包户服务的方法，争取三五年内使贫困户分期分批摆脱贫困”。贫困户底数不清、扶贫对象不明、难以检查扶贫效果，是影响早期扶贫的主要问题。为此，1987年发布的《关于加强贫困地区经济开发工作的通知》（1987）明确要求“落实到户”，今天为我们所熟悉的建档、造册、立卡等确保到户的措施也在那时就已提出。
在1996年召开的中央扶贫开发工作会议上，扶贫到户被认为是完成八七扶贫攻坚任务的关键措施，贫困乡、村成为扶贫攻坚的主战场。1998年2月，国务院扶贫开发领导小组召开“扶贫到户工作会议”；当年5月，温家宝总理提出了“三个到村”和“三个到户”，即“领导联系到村，帮扶对口到村，计划分解到村，资金安排到村，扶持措施到户，项目覆盖到户，扶贫效益到户”。2001年的第一个十年扶贫纲要尽管拉开了以村为瞄准单位的序幕，但也强调了“要扶贫到户，要为每个贫困户建档立卡”。这些要求为真正实现以户为瞄准单位的扶贫打下了基础。2004年，回良玉副总理在全国扶贫工作会议上提出扶贫工作要“坚持让贫困人口直接受益……今后每一笔扶贫资金，每一个扶贫项目，包括社会各界的帮扶措施，都要尽可能直接用于解决贫困户温饱、增加收入和改善生产生活条件等方面。贫困人口不能直接受益的项目，不得使用扶贫资金。”
没有确切的统计信息，“到户”则无从谈起，无论是设计扶贫项目还是评价扶贫成果，都容易流于形式。2005年，国务院扶贫办出台了《关于进一步加强贫困人口建档立卡和扶贫动态监测工作的通知》，在全国开始进行贫困户的识别和建档立卡工作，按照当时的政策要求，是要根据当时的贫困标准将全国贫困人口识别出来。但是，由于扶贫资源的有限，这一轮识别出来的贫困人口虽然进行了建档立卡，但并没有在扶贫资源的分配上采取更多的直接支持的政策措施。有些基层干部提到，由于这一轮建档立卡确定了人口，使老百姓对扶贫工作有了期望，但由于没有下达资源，让老百姓误以为县、乡有关部门和干部截留了中央拨给的扶贫资源，“影响非常不好，导致地方和老百姓都不相信我们了”。
2009年，国务院扶贫办和民政部开展了最低生活保障制度和扶贫开发政策（简称“两项制度”）衔接试点工作，试点工作的核心之一就是通过建档立卡识别全国的贫困人口，并且根据“低保制度是社会救助，扶贫开发式提高能力，低保制度是维持生存，扶贫开发是促进发展”的原则将贫困人口分为低保对象、扶贫对象以及扶贫和低保交叉对象，在两项制度衔接中，明确了不同类型贫困户的认定标准：1）农村低保对象，是指家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病、因残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。2）扶贫对象，是指家庭年人均纯收入低于农村扶贫标准、有劳动能力或劳动意愿的农村居民，包括有劳动能力和劳动意愿的农村低保对象。
2013年，我国对所有贫困家庭和人口建档立卡，将其纳入全国性的扶贫信息系统，并规定需要根据贫困人口的脱贫状况对信息进行动态调整
在2015年年底召开的中央扶贫开发工作会议上，“扶持谁”和“怎么扶”的问题得到了进一步厘清，精准扶贫战略开始实施。扶持对象分成了几类，并分别提出了针对不同类别的扶持措施：对有劳动能力的支持发展特色产业和转移就业，对“一方水土养不起一方人”的实施扶贫搬迁，对生态特别重要和脆弱的实行生态保护扶贫，对丧失劳动能力的实施兜底性保障政策，对因病致贫的提供医疗救助保障。实行低保政策和扶贫政策衔接，对贫困人口应保尽保。
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