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中国的扶贫主体包括政府专职机构、政府非专职机构、社会组织、企业和个人等，此外还包括国外的一些政府机构和非政府组织。
自上世纪80年代中期以来，中国的扶贫工作主要是以政府为主导的，大多数部委也都有各自的扶贫任务。近十余年来，随着中国社会转型以及政府的动员力度加强，社会扶贫发挥的作用越来越大。
社会扶贫的主体主要包括政府非专职扶贫机构、社会组织和企业。政府非专职机构包括中央部委、东部发达省市政府、贫困人口数量大的省区政府、外国政府及具有政府背景的国际机构。根据中国社科院李周教授的调查，在2000年底，参与扶贫的政府非专职扶贫机构共有189个，其中中央国家机关有138个，占73%；东西对口扶贫省市13个，占6.9%；开展省内扶贫的省区26个，占13.8%；参与中国扶贫的国际机构12个，占6.3% 。
社会组织其实较早地参与到了我国的扶贫工作中。20世纪80年代，在政府的支持下，我国成立了一批有影响力的扶贫组织，如中国扶贫基金会、中国扶贫开发协会等。随着改革开放逐渐深入，自2000年以来，我国社会组织发展迅速。2015年底，全国共有66.2万个社会组织，是1999年的4.6倍。其中，相当一部分社会组织成为了扶贫的主体之一。
企业主要通过三种常见的途径来支持农村扶贫。一是企业在农业生产链中与农民建立上下游的关系，为其提供低价的原材料，或是从农民手中收购农产品，从而帮助其减少交易成本，在一定程度规避市场风险。二是企业在贫困地区投资建厂，租用土地、培训并聘用农村居民，直接增加他们的收入；或是出于企业发展的需要，在选址地附近兴修道路、电力和水利设施，间接地改善当地居民的生产生活条件。三是更为直接的公益性的捐赠。在我国大规模扶贫开发初期，发展劳动密集型的乡镇企业就被确定为扶贫开发的基本途径之一。“鼓励多种企业参与扶贫开发”还写入了第二个十年扶贫开发纲要中。
国外的一些政府机构、非政府组织和企业作为社会扶贫的一大主体，为中国扶贫事业输入了重要的资金、信息、技术以及管理经验。早在20世纪八九十年代，国际组织就已对中国的贫困问题非常关注。1992年10月，国务院扶贫开发领导小组与世界银行在北京召开了有关中国扶贫的国际研讨会，这是中国政府首次与国际组织召开专门的扶贫研讨会。此后，世界银行、联合国开发计划署、儿童基金会、国际农业发展基金、亚洲开发银行、福特基金会等众多国际组织都在我国的扶贫史上，留下了不可磨灭的印迹。除此之外，英国国际发展署、德国技术合作公司等外国政府下设的援外机构也是中国外资扶贫的重要组成部分。截至2010年，我国在扶贫领域直接引进利用外资接近14亿美元，加上国内配套资金，投资总额达到198.2亿元人民币，共实施了107个外资扶贫项目，项目覆盖了中西部18个省（区、市）的320个县，使近2000万贫困人口受益 。
政府扶贫和社会扶贫有着各自的特点。政府是我国扶贫开发的主力军，有着持续的大规模资金支持和强大的行政力量，能够建立覆盖全国的扶贫信息系统，站在全局高度，高效地调动各类人力物力、动员社会力量来攻坚普遍存在且突出的贫困问题。但扶贫工作形式单一、贫困人口缺少参与、项目有效监管不足也是政府扶贫存在的一些常见弊病。
社会扶贫则能在一定程度上对政府扶贫进行补充。一些小型的企业和社会组织虽然难以覆盖尽可能多的贫困人口，但在提高扶贫深度方面却更胜一筹。它们将大多数人力、物力聚焦在一些农村社区，能够更全面地了解贫困人口所处的环境以及发展面临的困难，鼓励贫困人口的积极参与，从而增加他们的主人翁意识和自我发展能力；还能灵活地根据项目执行中出现的问题来协调各方解决问题。一些资金充裕、发展成熟的企业和社会组织则能通过扶贫方式和制度的创新，为政府大规模的扶贫提供启发；且由于没有复杂的行政层级，扶贫资源也能更加直接地惠及贫困人口。然而，筹资难度大、队伍素质参差不齐、人员流动性强、制度不完善都是社会扶贫常见的一些问题。
在严峻的贫困现实面前，扶贫主体协同合作已经成为一种必然。政府也在积极地释放鼓励多元主体参与扶贫的信号。在1994年的《八七扶贫攻坚计划》中，国家对“社会动员”范围的界定还局限在党政机关、企事业单位、民主党派、工商联、群众团体、科协、中国扶贫基金会、发达省、大专院校和军警部队等具有正式编制的单位。到了2001年，在第一个扶贫十年纲要中，表述已经有了变化，“坚持政府主导，全社会共同参与”成为了中国扶贫的五大基本方针之一；除了上述组织以外，非政府组织、企业、境外华人华侨和社团组织也进入了“社会各界”的范畴。在2015年底国务院办公厅发布的《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》中，可以看到不同主体的功能定位。《意见》以形成政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局为总体要求，第一次明确社会扶贫多元参与的主体、参与方式，系统地提出了组织保障体系。这些多元主体包括民营企业、社会组织、个人、定点扶贫和对口帮扶单位等等。民营企业、社会组织还有个人将成为我国下一步社会扶贫创新的重点。
各类主体的扶贫活动并非单枪匹马、各自为战，相反，越来越多的主体选择彼此合作来实现扶贫工作的效益最大化。在新形势下，政府、企业、社会组织、国际机构等主体通过不同的组合对接，也产生了新的扶贫模式。其中，政府与社会组织的合作在我国具有标志性的意义。
在我国，农村扶贫资源主要包括中央财政资金、地方财政资金，以及金融机构、社会力量、国际组织筹集捐赠的相关财物。其中，中央财政扶贫资金是我国政府用于扶贫开发的专门投资，占据扶贫资源的绝大多数。我国财政扶贫资金投入和管理机制的典型特点是分项投入、多头管理。政府专项扶贫资金的种类主要包括财政发展资金（包括支援经济不发达地区发展资金、“三西”农业建设专项补助资金、新增财政扶贫资金）、以工代赈资金、少数民族发展资金等。财政部负责财政扶贫资金的管理工作，发改委执行对以工代赈扶贫资金的管理，农行承担信贷扶贫资金的发放工作。
国家要求地方财政也安排一定的扶贫资金。在1997年的《财政扶贫资金管理办法》中，地方配套中央财政扶贫资金的比例要求为30-50%，其中，中西部12个省、市、自治区的要求略低，为30%-50%，其余10个省则是40%-50%。由于地方财政压力过大，实施过程中甚至出现虚假配套等问题，2000年修订后的《办法》将配套要求降低到30%。2011年公布的新《办法》更是采用了模糊的“一定规模”、“一定比例”等字眼，取消了明确的配套比例要求。
1980年，我国设立了“支援经济不发达地区发展资金”，专门用于支持老革命根据地、边远地区、少数民族自治地方和贫困地区发展，当年的资金规模为5亿元。此后，政府又不断充实了扶贫资金的范围与来源。目前从使用方向来看，中央财政专项扶贫资金按主要包括：财政发展资金、以工代赈资金、少数民族发展资金、“三西”农业建设专项补助资金、国有贫困农场扶贫资金、国有贫困林场扶贫资金、扶贫贷款贴息资金等。其中，财政发展资金占比最大。
从总量上来看，我国农村扶贫资金投入呈递增的态势。自1980年设立财政扶贫专项资金以来，中央财政为地方补助的扶贫资金规模由最初的5亿元增加到了2016年的660亿元。从2010年到2016年，中央财政预算补助地方的扶贫资金年均增幅达33.6%。从资金的地区分配来看，中央扶贫资金对中西部，尤其是西部地区倾斜力度较大。例如，在2010年，东、中、西部省份获得的中央财政扶贫补助资金比例分别为1.95%、32.08%和65.97%。
从500多个国家扶贫重点县获得的扶贫资金来看，资金总额并非一直在增加。2000至2001年，以及2005年都曾出现过一定回落；但是从2006年开始，重点县获得的扶贫资金便一路攀升，增至2010年的515亿元。2014年，贫困地区县级扶贫资金共有1420.9亿元。其中最主要的来源是中央财政专项扶贫资金，有379亿元，占26.7%；其次是中央拨付的低保资金263.7亿元，占18.6%。
从500多个国家扶贫重点县的扶贫资金投向来看。农林业生产与道路建设是最为主要的两个支出项。
除了扶贫资金投入外，中国政府还投入了社会救助资金来帮扶贫困人口。1994年以来，农村社会保障制度进入了试点、恢复和推广的新阶段，农村社会保障制度的框架体系基本形成。2003年新型农村合作医疗全面启动，2006年开始实施新的五保户供养制度，2007年农村低保工作全面展开，2009年农村社会养老保险逐步推开，农村的扶贫攻坚取得了巨大的成就，农村的医疗救助、法律援助等社会救助活动全面开展。
长期以来，中国扶贫开发以区域作为主要的瞄准对象，以基础设施、社会服务和产业发展开发等的作为重点内容。这种以区域为基础的瞄准政策可以在短时间内集中大量资源对贫困地区进行帮扶，有效改善贫困地区的基础设施和公共事业发展，缩小了贫困地区与其他地区的差距。在这个阶段，大量的贫困人口得益于各类扶贫政策而改善了生活水平，提高了家庭收入。但是，随着贫困人口的逐年减少，贫困人口在区域上的分布逐渐分散，集中连片贫困的状况逐渐转好。非贫困县的贫困村、贫困人口，与贫困县的非贫困村、非贫困人口交织在一起，使得推进区域发展的方式对贫困人口的涓滴效应不断下降。虽然扶贫瞄准单元随着扶贫势态的变迁而一再缩小，从80年代的县级瞄准到2001年的村级瞄准，但是瞄准偏离问题仍然相当严重。
随着社会经济形势的变化，贫困地区和贫困人群内部出现分化，粗放式的扶贫方式已经不能适应当下的需求。一些基层政府将致贫原因同质化处理，未对贫困人口进行精准的识别、细化和分类，也并未对区域性社会经济环境进行客观分析，推行一概而论的问题解决方式，粗暴输血、大水漫灌，不仅浪费了政府扶贫资源，而且影响了扶贫效果。绩效考核机制缺失导致扶贫政策完善动力不足。在早期，贫困县挪用扶贫资金投入工业发展等见效快、有助GDP增长的行业的现象并不少见。更常见的是贫困县采取先易后难的方式推进扶贫工作，使得扶贫开发难度大的贫困人口常年得不到有效扶持。这些现象集中反映了之前扶贫工作不精不准、大而化之的缺陷。
扶贫资金使用存在“低命中率”和“高漏出量”现象，“扶富不扶贫”的问题一直存在。一方面，扶贫资金分项投入、多头管理，既带来资金管理成本的增加和效果的降低，加之于缺乏有效的协调和沟通机制，又容易造成财政扶贫资金管理上的混乱。另一方面，在纵向传递过程之中，扶贫系统采用项目制分配资金，其主要投向与贫困人口的实际需求不一致，在具体分配环节，资源和利益被当地的“精英”所捕获，而非真正的贫困人口受益。有学者曾在广西、宁夏、江西和云南的调研发现扶贫项目对贫困群体的覆盖率只有16%，而对中等户与富裕户的覆盖率则分别为51%和33% 。从微观层面，作为代理人的村干部的行动直接导致了扶贫资源的不公正分配。在审计署对2010-2012年财政扶贫资金审计查出的143名违法人员之中，就有60%为乡村干部。从审计19个国家扶贫开发工作重点县情况看，审计发现违法违规问题金额2.34亿元，占抽查资金额的18.4% 。
因此，新形势下的扶贫工作需要对扶贫战略做出调整。为此，中央提出了精准扶贫方略，出台了一系列文件对其进行解读与工作安排。精准扶贫的基本含义要求扶贫政策和措施瞄准真正的贫困家庭和人口，分析致贫原因，通过有针对性的帮扶，从根本上消除这些致贫因素和障碍，从而达到可持续脱贫的目标。精准扶贫自2013年被提出以来，其内涵经历了不断地丰富和深化。2015年，习近平总书记在贵州召开西部省份负责人座谈会的时候，提出“六个精准”，即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。“六个精准”概括了在精准扶贫工作中从识别、帮扶、管理到考核各个层面的具体做法，是对精准扶贫工作机制的高度概括和全面解读。
（1）扶持对象精准
扶持对象精准是精准扶贫的基础工作，毕竟要使精准扶贫有效，就必须准确地找到贫困家庭和人口，解决“扶持谁”的问题。扶持对象精准要求通过民主、科学和透明的程序以及多维度指标来将贫困户识别出来，其重点在于相对贫困群体中的贫困户识别，即在有限的贫困规模下，识别出最贫困、最需要扶持的人。目前，全国识别贫困人口的方法是在总指标控制下，由基层通过民主评议和建档立卡来识别贫困人口。中国农村贫困人口的数量是由国家统计局根据约7万农村住户的抽样调查数据推算出来的。2014年底，人均消费支出或人均纯收入低于2800元贫困线的人口在样本中所占的比例为7.2%，国家统计局将这一比例乘以全国农村人口总数就估计出当年农村贫困人口为7017万 。同样的方法，2015年底，国家统计局以2855元贫困线测算的全国农村贫困人口为5575万。贫困人口总数的估算是客观有效的，但各个地方的贫困人口数量只能是通过总数的层层分解。在实践操作中，为了控制贫困人口的规模，以及防止地方为获得更多扶贫资源而过分夸大贫困状况，国家在贫困人口数分解到地方的时候，要求地方政府在最多上浮10%的指标控制下进行贫困人口识别。由于缺乏所有农户可靠的消费支出和收入数据，地方政府无法根据收入和消费支出识别贫困人口，当前主要采取民主评议的方式进行贫困识别和建档立卡。民主评议可以充分利用基层在农户信息的获取中所具备的便利条件，并且可以有效消除争议。在贫困人口的识别过程中，基层通常使用综合标准，既考虑农户的收入水平和消费状况，也考虑家庭成员的健康、教育、能力、家庭负担、财产状况等多维度的福利状况。这种方式可以相对客观地辨析贫困人口，一些地方采用类似“一看房、二看粮、三看劳动力强不强，四看家中有没有读书郎”的衡量标准，由此可知多维度贫困指标在贫困人口识别中的重要性。建档立卡工作从2013年开始，2015年全国又开展了回头看，目前已经建立了完整的建档立卡信息系统，扶持对象精准工作有了很大改进，并为后续大规模的精准扶持提供了支撑 。
（2）项目安排精准
扶持对象识别出来并建档立卡以后，就需要根据贫困户和贫困人口的实际需要进行有针对性的项目帮扶，做到因户因人施策。具体而言，项目安排精准需要找准每个贫困家庭的致贫原因，在找准每一个贫困户致贫因素的基础上，有针对性地安排扶持项目，对家庭和个人进行有效的帮扶。全国建档立卡数据分析表明大多数贫困户的致贫原因不止一个，是多个致贫因素综合作用的结果。考虑到致贫原因的综合性和差异性，扶贫部门采用了“政策组合拳”既将短期和长期的扶持项目相结合，也将外在推进与内生发展相匹配，最终实现项目安排精准。例如，各地对有劳动能力的贫困家庭，重点通过培训来提高能力，同时扶持家庭的产业发展和就业来增加收入。对于完全丧失劳动能力或部分丧失劳动能力的贫困家庭，则需要通过资产收益扶贫和社会保障来保证其基本生活，并通过合作医疗和大病保险（救助）来维持其基本的健康状况。对于生产和生活环境恶劣，一方水土养不活一方人的地区，则重点通过移民搬迁来解决基本生存条件的问题，并对搬迁后的生产和就业进行重点扶持。对于所有贫困家庭，都需要帮助解决儿童的营养、健康和教育问题，以阻断贫困的代际传递 。
（3）资金使用精准
优化财政扶贫资金的使用和管理，是精准扶贫的重要支撑。正如前文所述，精准扶贫之前，扶贫资金管理制度存在种种问题。除了多头管理、缺乏有效的协调和沟通机制，以往的各类扶贫资金（包括专项扶贫资金和部门扶贫资金）的管理方式缺乏足够的灵活性，上级政府为了保证资金安全，对资金的用途、使用的方式、扶持的标准等作出了明确的规定，以至于地方政府没有资金使用的自主权，加之许多扶贫项目直接到村到户，因其分散、零碎，扶贫部门甄别项目的成本较高，且缺乏实施项目的激励机制，直接导致扶贫项目效率不高，并出现项目配置不切实际、瞄准率不高、重点不突出的弊端。因此，资金使用精准旨在进一步完善我国扶贫资金管理体系，建立安全有效的监督体制，使得扶贫资金的分配、使用、拨付、财务管理、监督等都与精准扶贫的各项要求一致。这就要求将资金的分配和使用权下放给对贫困户情况最了解的基层政府，让其根据实际情况确定项目和分配资金。2015年中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》明确提出“扶贫项目审批权原则上要下放到县，省市切实履行监管责任”。文件要求除中央有明确规定需要省级组织实施的竞争性项目外，所有项目审批权限一律下放到县。这次扶贫资金管理机制的改革被称之为责任、权力、资金、任务“四到县”。各地以中央一号文件为纲领，出台扶贫资金管理改革方案，并从2015年开始将扶贫资金的使用权下放至县，并要求县一级加强涉农资金的整合，集中力量打好扶贫攻坚战。
（4）措施到户精准
以往的扶贫项目不仅难以到户，到户后效果也很差，如乌蒙山片区项目总体到户率低于30%，主要原因是贫困户面临缺技术、缺资金、缺市场信息、缺市场理念等障碍。措施到户精准与项目到户精准类似，是在考虑每个家庭的致贫原因之后，采取综合性的帮扶措施。不同的是措施到户精准重在突出运作的方式与方法，而项目到户精准更关注项目载体。因此，对于措施到户精准而言，新时期的扶贫措施需要进行更精准、更有效的革新。以产业发展为例，原本产业扶贫缺乏良好的利益联结机制，贫困户与公司、合作社和大户等现代农村经营主体共同竞争，成功的案例较少。措施到户精准要求地方政府重点探索和建立贫困户的受益机制，保证扶贫效率到贫困户。如对一部分失去劳动能力和劳动能力较弱的贫困家庭，实施资产收益扶贫项目。将贫困地区的自然资源、公共资产（资金）或农户的土地和林地等资本化或股权化，交给公司、合作社和大户等经营主体进行经营，贫困农户按照股份或特定比例获得分红收益。失能和弱能贫困户即使不参与项目的经营管理也能直接和间接受益。这种资产收益扶贫在很大程度上弥补了现有扶贫措施的不足，能显著提高扶贫到户的效率。而对于有劳动能力的贫困家庭，将贫困户纳入现代产业链中，通过企业、合作社、大户等其他经营主体带动贫困人口发展产业。经营主体提供产前、产中、产后服务，贫困人口只需要参与生产环节中相对比较简单的生产活动，这样就可以解决贫困农户经常面临的信息、技术、资金、市场等方面的困难。在移民搬迁项目中，多地采用差异化的补贴政策，增加对建档立卡贫困户的建房补贴，同时通过控制建房标准来降低搬迁成本。在安置方式上，具备基本生产和生活条件的地方则优先选择有土安置方式，对于与城镇化结合的无土安置，则提供充足的就业岗位好完善的社会保障，确保“搬得出、稳得住、能致富”。在金融扶贫中，不局限于扶贫小额信贷的形式，各地积极探索了金融扶贫的有效模式，通过信贷、保险和抵押市场的综合金融改革增加贫困户获得金融服务的能力。不断健全贫困地区金融组织体系，逐步完善金融基础设施，使得金融扶贫环境得以持续优化。
（5）因村派人精准
精准扶贫是一项复杂的系统工程，它的成功实施需要强有力的组织保障。大量的扶持项目和帮扶措施都需要由村一级来具体操作和实施，村级组织的能力是影响精准扶贫效果的关键因素之一。由于贫困村经济和社会发展相对滞后，大量年轻人外出就业，留在村里的普遍是“老弱病残”，青壮年劳动力缺乏，基层组织队伍更新缓慢，贫困村干部呈现年龄大、文化程度低、能力较弱的基本特征，贫困村的村级治理能力处于不断弱化的状态。依靠村级组织自身的发展和建设在短期内难以显著改善组织涣散的状态，给精准扶贫工作的落实带来了挑战。从理论上讲，上级政府通过向贫困村选派第一书记和驻村工作队，是村集体治理能力的重要补充，通过这种“输血式”组织建设补充，可以在短期内大幅度提高贫困村的管理水平，有利于精准扶贫工作的实施。驻村帮扶制度的确立可以在多个方面促进精准扶贫工作。一是利用驻村帮扶队对于精准扶贫政策的准确理解，帮助村两委改进贫困户的识别方法，协助解决和协调识别过程中容易出现的矛盾；二是利用帮扶单位和个人的力量，从外部组织和动员更多的资源，协调各方力量，共建精准扶贫的“大扶贫”格局；三是协助村两委建立有效的扶贫到户机制，深入贫困村组和农户家中进行了摸底调研，准确了解贫困户需求，让贫困户真正享受到扶贫收益；四是作为一种外部制衡力量，可以对村级的精准扶贫工作进行有效的监督，防止人情关系、弄虚作假和腐败行为的发生；五是在精准扶贫过程中培育贫困村干部的责任心和能力，增强贫困村的内生发展动力，第一书记和驻村工作队撤出以后，依靠贫困村自身的能力可以让其走上可持续发展道路。
（6）脱贫成效精准
精准扶贫的目的就是要使现有标准下的贫困人口到2020年全部脱贫，并且要保证扶贫成果真实可靠，具有可持续性。要达到脱贫成效精准，前面的五个精准是保障。在此基础上，还需要对脱贫效果进行科学的考核和评估，防止成果造假和贫困人口被脱贫现象的发生。国家统计局可以利用农户抽样调查数据每年对全国和各省总的减贫状况进行可靠的评估，从而为国家根据减贫效果调整扶贫政策提供决策依据，并制定相应的奖惩措施。由于样本量的限制，国家统计局无法利用抽样数据评估省以下地方政府的减贫成效，成为脱贫成效精准的一大遗憾。目前，建档立卡贫困人口的脱贫状况则需要通过独立的抽查方式来进行核查和评估，其中精准扶贫第三方评估显得尤为重要。让独立的第三方充分参与脱贫成效精准的考核，标志着扶贫开发考核进入一个新阶段，改变了以往评估主体单一的问题，建立起一种扶贫开发内部评价与外部评价结合的政府绩效评价体系，成为精准扶贫考核机制走向日趋完善的重要标志之一 。第三方评估工作分为两个层面，一是对建档立卡贫困户的脱贫的真实性进行评估，对象是建档立卡贫困户，评估标准是看是否达到了“两不愁、三保障”；二是对贫困县和贫困村的退出进行评估，看是否达到退出标准，如贫困县的退出标准是贫困发生率低于2%，西部地区低于3%。通过第三方评估，可以进一步制定明确和可量化的脱贫标准，建立贫困户脱贫和贫困村、贫困县（区）退出工作机制，并组织和动员社会力量参与贫困的动态监测、分析和评价，实现贫困人口的动态管理，确定贫困农户调整出列的具体指标，兼顾各类致贫原因脱贫后返贫的可能性，确定合理的帮扶期限，确保到2020年，现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽。通过进一步明确第三方评估标准，确定明确的评估程序和相应的管理制度，使第三方评估具有合法性，并且在方法和指标可靠的情况下，才能防止“数字脱贫”、“被脱贫”等问题发生。
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