新疆核心区成败取决于是否走通“文明对话之路”

随着“一带一路”倡议的启动，新疆被中国政府明确为“丝绸之路经济带核心区”，使得新疆发展面临着前所未有的重大机遇。新疆地理区位优越，与8个国家接壤，向东有13亿人的国内市场，向西同样有13亿人的市场，已经拥有17个国家级一类口岸、喀什和霍尔果斯两个国家级经济开发区，经济规模已经可以与很多邻国相媲美。如果能够实现东西贯通，将中国经济发展的庞大引擎与中亚和中东的丰富资源以及欧洲经济圈链接起来，新疆各方面的发展一定会插上翅膀，一飞冲天。

一、新疆核心区要做创新区，强调与国际接轨

丝绸之路核心区的设立，意味着“一带一路”有了开路先锋和建设试验田，新疆应抓住机遇，积极谋划，勇于创新，敢于担当。不过，值得提醒新疆自治区领导和人民的是，“一带一路”核心区在性质上不是中国改革开放早期所设立的经济特区，不要追求比其他地区更多的优惠政策和特殊安排。在改革开放之初设立的特区，是着眼于盘活国内经济一盘棋的，是在对外开放问题上“投石问路”，是“摸着石头过河”的产物。当下，“一带一路”涉及国内开放和国际发展两个大局，更多要求顶层设计，强调制度的透明化和政策的普遍性，而且还涉及到其他国家，要起到沟通国际国内桥梁和枢纽的作用，不能搞特殊化，更不允许搞不公平的差别待遇。

因此，要想发挥好链接东中西，沟通境内外的桥梁功能，就不允许存在一些仅适用于当地的特殊政策，而是强调和国际接轨，致力于建立为各方所共同接受和施行的制度和规范。因此，丝绸之路经济带核心区区不是特区，而是试验区和创新区，它们要在遵守国内法律和“一带一路”沿线国家法律和共同制度的基础上，通过制度和治理创新，将沿线国家多样化的游戏规则整合起来，形成一个区域经济合作的架构，为“一带一路”沿线国家政治互信、经济融合和人文包容提供一个示范样板，进而推动“一带一路”沿线国家全方位的合作。

首先，推进规划创新，将核心区的国内规划转变为跨国规划。在明确为核心区之前，新疆规划都是作为国内规划的一部分，尤其是2007年以来在国家主体功能区规划的指导下，新疆自治区主体功能区规划基本上是从当地实际情况出发制定的国内规划，虽然也将一些国际因素考虑在内，但基本上还是服从和服务于国内发展规划的总体布局。在明确为“一带一路”核心区后，新疆所承载的任务发生了根本性的变化，它们不仅是中国“一带一路”发展战略的核心区，更应该是整个“一带一路”沿线国家共同发展的核心区。在规划过程中，如何将不同国家之间的发展规划在核心区规划中结合起来，搭建不同国家发展战略规划互联互通的桥梁，提出一份能够体现不同国家发展规划共同要求和促进彼此之间深层对话的跨国规划，成为核心区面临的首要任务。

因此，新疆在制定对接“一带一路”战略规划的时候，不仅仅要考虑地方发展的实际情况，也不仅仅要考虑国家发展战略要求，更要考虑整个“一带一路”沿线国家发展规划互联互通的要求，在难度上比其他省区市更大，任务更重。在推进过程中，要广泛听取国内外各方面的意见，不急于搞具体项目建设，而是要强调推出一份真正能令各方面都共同接受的跨国发展规划。

其次，推进治理创新，将核心区的地方治理转变为区域治理。与发展规划的跨国规划创新类似，核心区在治理上也不再是仅仅考虑地方发展的地方治理，而是要考虑与周边国家和地区一道推进区域治理。相比福建仅仅强调涉海事务的区域治理，新疆在区域治理上的任务更重。新疆是中国面积最大的省级行政区，地处欧亚大陆腹地，是古丝绸之路的重要通道，是现代第二座亚欧大陆桥的必经之地，且周边与8个国家接壤，战略位置十分重要。同时，新疆境内有47个民族，很多属于跨境民族，南疆与北疆发展差异很大，不仅面临着经济社会发展的沉重任务，而且还面临着国际恐怖主义、民族分离主义和宗教极端主义的威胁，在治理难度上要比很多国家治理都大得多。长期以来，治理新疆早已经不是地方治理的问题，而是上升为国家治理的战略高度。随着核心区建设的启动，新疆的治理恐怕也要相应突破国家治理的藩篱，转变中国与中亚、南亚和西亚的区域治理问题，包括合作打击“三股势力”、合作治理水资源问题、合作治理族群矛盾等。如何在参与跨国区域治理中完善治理体系，提升治理能力，也是新疆丝绸之路核心区面临的重要任务。

再次，推进制度创新，将核心区的国内制度转变为国际制度。长期以来，新疆维吾尔自治区是作为中国特色社会主义制度体系的一部分，属于中国的国内制度，且在性质上属于社会主义制度。但是，要想打造“一带一路”核心区，那就意味着核心区不仅要永葆社会主义制度的性质不变色，而且还要努力构建能够为“一带一路”沿线国家共同接受的国际制度体系，这些新制度在具体实现形式上不能囿于传统国内制度的形态，要适应“一带一路”发展的需要。比如在贸易、投资、金融、监管等制度环节上，核心区应努力探索为沿线国家所接受的体制机制，吸纳社会各界接受核心区的制度体系，让各方认可核心区制度是“一带一路”的国际制度而非中国的国内制度。同时，在提升核心区秩序普遍接受性的同时，还不能放松监管，不能动摇中国特色社会主义政权的根本。

在核心区作为创新区的所有实验中，制度创新的实验是最难的，也是最有风险的创新，搞得不好，有可能会犯“颠覆性错误”。这犹如在政治上“走钢丝”，要在大胆往前走的同时，还要注意保持平衡，防止翻身落马，这是对新疆自治区领导人政治驾驭能力的极大考验。

二、新疆核心区要首先能解决“新疆问题”

新疆地处欧亚大陆中心，自古以来就是多民族聚居和多文明交汇的要冲。境内地域辽阔，“三山夹两盆”的地貌使新疆成为天然地沟通欧亚大陆的战略大通道。在历史上，新疆就已经在古丝绸之路上熠熠生辉，为各个民族和各大文明所瞩目，无论是东边张骞出使西域，玄奘西天取经，还是北面蒙古大军横扫欧亚，以及西面穆斯林世界和沙俄帝国的狂飙猛进，新疆历来是兵家必争之地。

新中国成立后，开发新疆成为中国西北战略屏障，也成为中国战略资源的重要基地。新疆是我国矿产资源最为丰富的省区之一，目前发现的矿产有138种，约占全国总数的80%，探明储量的有83种，保有储量居全国首位的有6种，居前十位的有41种。石油、天然气、煤、铁、铜、金、铬、镍、稀有金属、盐类矿产、建材非金属等蕴藏丰富，新疆人均资源拥有量为全国之最。然而，长期以来，受国际形势、国家发展战略和体制机制等因素影响，新疆的区位、资源优势并没有充分转化为经济发展优势，甚至一度成为滋生暴力恐怖主义、宗教极端主义和政治分离主义的土壤。

然而，作为丝绸之路经济带核心区，新疆应该如何抓住这一难得的历史机遇，走出一条符合自身实际又充分释放优势的发展道路呢？迄今为止，新疆各界仍然在进行着热烈的讨论，几乎每天都有无数关于丝绸之路经济带的会议、调研、培训、参观等活动在新疆境内召开，大家都在思考如何推进新疆丝绸之路经济带核心区建设。从自治区党委和自治区政府目前的思路来看，更多还是强调把新疆工作的着眼点和着力点放到社会稳定和长治久安上来，在丝绸之路经济带核心区规划建设上，强调坚持开放战略，立足新疆能源资源优势，加快建设“三基地一通道五中心”，即国家大型油气生产加工和储备基地、大型煤炭煤电煤化工基地、大型风电基地和国家能源资源陆上大通道，以及丝绸之路经济带上重要的交通枢纽中心、商贸物流中心、金融服务中心、文化科技中心、医疗服务中心的五大中心。

总体来看，新疆关于核心区建设的思路还更多停留在社会稳定和经济发展上，更看重抓住机遇，推动发展，特别是维护社会稳定基础上的经济发展。然而，相比丝绸之路经济带建设的机遇和挑战来说，目前的思路还不足以解决新疆的社会稳定问题，也不足以为丝绸之路经济带提供核心区的功能。一方面，新疆的社会稳定有着复杂的原因，保持对暴力恐怖活动的高压态势是必要的，但只能是治标之策，只要不根除滋生暴力恐怖活动的土壤，不对复杂的社会矛盾进行疏导，社会稳定形势就只能是越来越严峻。另一方面，从新疆的情况来看，经济发展本身就是导致社会不稳定的最主要根源。很多内地人可能存在误解，以为只要实现经济发展了，一切问题都会得到解决，事实上新疆有着复杂的民族问题、宗教问题和文化摩擦问题，经济不发展，所有人都生活在贫困之中，不会导致一些人走上暴力恐怖之路，人们会在宗教生活中释放压力。然而，如果经济实现了快速发展，特别是一部分富起来，另一部分人贫困，这一贫富分化的格局就会立即让民族问题、宗教问题和文化摩擦找到了物质依托，所有这些矛盾就会被激活，成为社会不稳定的重要爆炸点。

当下，从经济发展来看，新疆已经出现南疆盆地与北疆盆地的分化，在北疆也出现乌鲁木齐、昌吉、石河子、克拉玛依等城市与广大乡村的分化，在乌鲁木齐也出现了富人和穷人的分化，所有这些在经济生活上的分化激发了复杂的社会矛盾。当这一经济社会矛盾无法释放的时候，就会将这些矛盾转移到民族问题、宗教问题和文化摩擦问题上，使得问题更加复杂。如果这一问题没有得到根本解决，“一带一路”所带来的项目越多，发展速度越快，新疆的社会稳定压力也会越来越大，最终导致无法收拾的严重安全问题。目前，新疆建设丝绸之路经济带，强调企业是主体、市场是关键、共赢是目标。这一思路不仅没有抓住新疆问题的根源，反而会将国内安全问题与国际安全问题结合在一起，将新疆问题国际化，成为中国外交和国家安全面临的严峻挑战。

显然，稳定是丝绸之路经济带核心区建设的前提，要启动“一带一路”的综合性倡议，必须首先解决好社会稳定问题，没有稳定的社会环境，辖区内如果一直保持着紧张的高压态势，一带一路的大市场和跨区域合作就无从谈起。从目前情况来看，政治手段和经济手段都不是解决新疆社会稳定的有效办法，新疆核心区建设必须另寻其他思路。那么，新疆核心区建设应该走一条什么样的道路呢？

在新疆调研的过程中，我们发现文明对话可能是新疆丝绸之路经济带核心区的突破口。在阶级斗争作为治理新疆的战略退出历史舞台后，新疆走上通过改革开放实现地区发展的道路。回首三十多年所走过的历程，新疆越来越开放，新疆面临的社会稳定和安全挑战也越来越严峻，不仅日益面临来自国际社会的外部安全压力，新疆社会内部也逐渐成为滋生不稳定因素的根源。新疆远离内地，狭长的河西走廊人烟稀少，历来都是文化自西向东辐射，鲜有内地文化自发影响西部的先例。“劝君更尽一杯酒，西出阳关无故人”。新疆是中西文化交汇之地，又是多民族聚居之地，族群多样性、文化多样性、宗教多样性在新疆体现得最为明显，如何统摄多元族群、多种宗教和多样文化，历来是治理新疆和发展新疆的中心任务。

在左宗棠收复新疆之后，清朝统治者对新疆采取恩威并治，将新疆划分为南疆和北疆，并对当地土司头人采取羁縻怀柔的政策，对宗教采取招抚和拉拢态度，实现铁腕治疆和柔性治疆相结合的策略，维护了新疆的长治久安。尽管也不时出现地方叛乱，但在朝廷大军压境之后，总体上能够保持新疆全疆的安定。相比清政府时期，新中国在新疆除了建立了新疆军区、生产建设兵团、武警等保卫边疆安全的强大盾牌之外，还通过民主方式构建了民族区域自治制度，组建了民族自治机关，并建立了对口援助新疆等制度，将新疆纳入中华人民共和国的重要组成部分。

然而，长期以来，内地和新疆在文化交流上一直没有找到可靠和顺畅的渠道和载体。尽管在民族、宗教政策上有了一些调整，但更多还是依靠政治手段和经济手段来解决新疆问题。随着丝绸之路经济带倡议的提出，新疆不仅面临着内地文化与新疆文化的碰撞，面临着新疆内部各民族文化的碰撞，还将面临着中华文明与伊斯兰文明、佛教文明、东正教文明、基督教文明等多元文明的碰撞。如果不能在文明对话上找到一条新路，“一带一路”就是一条死路，一条引发文明冲突乃至全面冲突之路。因此，目前新疆丝绸之路经济带核心区建设首要的任务不是实现经济的跨越式发展，首要的任务是找到一条促进社会长治久安的道路。而这条道路不能从政治领域找，也不能从经济领域找，只能从文明和文化领域去找，核心区建设要走一条以文明和文化为中轴的发展道路。

从文明和文化交流来看，新疆是天然的多文明对话平台。走在新疆各地，到处能够发现多文明对话的遗迹，到处能够找到多文化共鸣的舞台，新疆在多文明对话交流方面有着得天独厚的优势。因此，在推进丝绸之路经济带核心区建设过程中，新疆应该把更多精力放在文化治疆上，要通过构建跨越文化隔阂和文明障碍的平台、机制、载体等，来搭建跨越文明的桥梁，在多文明大合唱中寻找丝绸之路经济带发展之路。从这一意义上来说，丝绸之路经济带核心区是文化核心区、文明核心区，是多文明包容开放、对话交流的核心区，这不仅要引起新疆当地同志的高度重视，也要提醒中国高层领导人给予更大的重视。

三、怎样推进核心区建设：统筹国际国内两个大局

在中央明确了新疆的核心区地位后，新疆自治区十分积极，不断召开会议研究讨论，制定相应实施方案，一些重大项目也在积极贯彻落实之中。比如2014年9月4日，新疆自治区党委常委（扩大）会议审议通过《推进新疆丝绸之路经济带核心区建设的实施意见》和《推进新疆丝绸之路经济带核心区建设行动计划（2014—2020年）》，全面部署核心区建设。随后，确立了覆盖全境的北、中、南三大通道建设计划，并明确建设“五中心三基地一通道”，即建成区域性交通枢纽中心、商贸物流中心、金融中心、文化科教中心和医疗服务中心，建成国家大型油气生产加工和储备基地、大型煤炭煤电煤化工基地、大型风电基地和国家能源资源陆上大通道。在2014年底，新疆自治区人民政府成立了推进丝绸之路经济带核心区建设工作领导小组，这是全国第一个由地方成立的推进“一带一路”建设领导小组。

然而，尽管自治区思想明确，行动积极，但与中央对“一带一路”核心区的要求相比，还存在较大差距。正所谓，“善弈者，谋势，不善弈者，谋子”。在推进核心区建设时，视野还比较狭小，仍然局限于当地看问题，仅仅盘算本省区内部的一盘棋，没有完全站在国家一盘棋和“一带一路”沿线国家一盘棋的高度看问题。在行动措施上，也过分依靠自身建设努力，缺乏吸纳和整合社会各界乃至海内外各方面的资源共同努力的思路，建设格局仍然与“一带一路”的要求不相适应。要明确核心区不是新疆的核心区，是国家的核心区，要能代表整个国家与其他国家的核心区积极对接。因此，新疆自治区当务之急是尽快展开关于“一带一路”核心区建设的大讨论，在大讨论中围绕核心区建设，不断解放思想，开辟新路，切实将“一带一路”核心区建设引入一个统筹国际国内两个大局的改革创新轨道上。具体来说，应该着力从以下三个方面努力：

一是推进基础设施互联互通。尽管“一带一路”涵盖了“五通”等众多内容，但就核心区的承载力而言，最重要的还是推进基础设施的互联互通，包括交通、通信、能源等基础设施领域。尽管就基础设施的建设水平而言，长三角、珠三角和环渤海三大经济圈是中国国内水平最高的，但三大经济圈还承载了与发达经济体对接的任务，不可能专心对接“一带一路”沿线国家。同时，新疆地处丝绸之路经济带大通道必经之地，且直接与周边8个国家接壤，基础设施互联互通首先是新疆这样的沿边地区的任务，沿边地区是“一带一路”基础设施互联互通的门户。因此，设施联通是核心区建设的重点工作，需要将新疆发展置于“一带一路”整体规划之中，放眼全国、放眼中亚、放眼全带，加强与周边国家沟通合作，加强与兄弟省市的资源共享整合，共同推进丝绸之路经济带建设。

二是畅通物流和经贸投资合作。 在推动基础设施互联互通的同时，核心区还需要以经济合作为主轴，以务实项目为支撑，大力推进贸易和投资的便利化，加强沿线国家的产业合作和城市合作。无论是丝绸之路经济带，还是21世纪海上丝绸之路，核心还是经济合作圈的构建问题，只要“一带一路”核心区的经济上去了，“一带一路”就获得了强有力的物质基础。问题的关键在于怎样才能增强核心区的经济吸引力，最主要的还是强调软硬环境的改善。从软环境角度来讲，核心区需要营造更加便利的服务环境、文化环境和营商环境。建议在南疆和北疆各建立一个自由贸易区，在边境口岸建立更加自由的跨境经济合作区，大力推进保税区、跨境经济合作区和自由贸易区建设，鼓励越来越多的企业投资创业，建立营销网络，使之成为扩大对外开放的试验区，优先在金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务领域扩大开放，降低或取消投资者资质、股比、经营范围等准入限制措施。从硬环境来说，核心区需要在立法、司法、监管以及体制机制上推进改革创新，探索实施负面清单管理制度，实行高度自由化的区域新区。总之，只要核心区的软硬环境改善了，就有助于吸引海内外投资创业，为核心区的发展提供强大的动力，这对于带动“一带一路”的发展也有极大的引领效应。

三是推进人文交流合作。“一带一路”沿线国家国情复杂，文化多样，有大量的深层次矛盾和问题。要想振兴“一带一路”，首先需要凝聚人气，跨越不同宗教、民族、国家、历史和文化障碍，通过深化彼此理解来搭建友好合作的桥梁。因此，新疆核心区的建设，推进人文交流合作是十分重要的一块内容。从新疆核心区来看，建议依托核心区，建立宗教政策特别试验区，通过在区域内调整宗教政策，搭建文明对话平台，加强与佛教文化圈、伊斯兰教文化圈和东正教文化圈之间的互动交流，办好各种文明对话、文化节、人员交流活动，为拓展人脉创造条件。人脉网络和文化交流是“一带一路”两大核心区建设的主要依托，通过搭建平台来提升人气，为核心区建设提供动力支持。

总之，依托新疆设立丝绸之路经济带核心区，是中国推进“一带一路”的重要举措。设立核心区的主要目的在于为“一带一路”派遣了开路先锋，核心区围绕规划创新、治理创新和制度创新，在“一带一路”建设上提供国际合作的“试验田”，为“一带一路”沿线国家和地区提供示范、引导和服务。在今后“一带一路”建设过程中，核心区应勇于创新，敢于担当，牢牢把握基础设施互联互通、贸易和投资畅通以及人文交流合作等重点任务，扎实推进“一带一路”建设进程。可以说，判断“一带一路”能否取得进展，首先要看两个核心区在改革创新上实现了什么实际进展，取得了何种实际成效，它们将是评判“一带一路”未来前景的风向标。

（此研究成果将以连载形式发布，敬请持续关注）